作者| 周宏春
内容提要：“协同推进降碳减污扩绿增长，加紧经济社会发展全面绿色转型”被纳入2025年中央经济工作的重点任务之中。本文梳理了我国系统推进经济社会发展全面绿色转型的相关举措及成效，并就如何加紧完成好以“沙戈荒”为重点发展新能源、加快全国碳市场建设、营造绿色低碳产业健康持续发展的外部环境等方面的经济社会发展全面绿色转型任务进行深入探讨和解读。
12月召开的中央经济工作会议提出，2025年要协同推进降碳减污扩绿增长，加紧经济社会发展全面绿色转型。本文结合中央经济工作会议精神，从以“沙戈荒”为重点发展新能源、加快全国碳市场建设、营造绿色低碳产业健康持续发展的外部环境等四个方面探讨经济社会发展全面绿色转型的实现路径。
坚持系统观念，统筹经济社会发展全面绿色转型
中央经济工作会议部署的2025年经济社会发展全面绿色转型任务，与党的二十大报告及二十届三中全会精神一脉相承，增强了系统性和协同性。坚持系统观念，注重政策促进和改革协调，是全面深化改革的重要思想方法和工作方法。协同推进降碳减污扩绿增长是系统观念的方法论，经济社会发展全面绿色转型是目标指引，生态文明体制改革是发展动力；降碳减污扩绿增长是我国高质量发展的内在逻辑，推动经济社会发展全面绿色转型是高质量发展的目标导向，也是建设人与自然和谐共生现代化的内在要求；生态文明制度改革是生态文明建设和生态环境保护的动力。习近平总书记指出，“要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。”党的十八大以来，生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，要坚持从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，协同推进降碳减污扩绿增长，统筹推进蓝天、碧水、净土保卫战，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。新时代新征程上，要强化系统观念，深刻认识生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的深刻变革，加强生态环境系统治理、综合治理、源头治理，推动局部和全局相协调、治标和治本相统一、当前和长远相结合，持续提升生态环境治理效能。
经济社会发展全面绿色转型，是生态文明建设的重要内容，也是目标指引。习近平总书记指出，“坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色。”生态环境问题归根结底是发展方式问题，从根本上解决生态环境问题，必须推动经济社会发展全面绿色转型。为此，我国出台了一系列相关政策。比如，《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出，到2030年，重点领域绿色转型取得积极进展，绿色生产方式和生活方式基本形成，减污降碳协同能力显著增强；《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》新增温室气体控制、绿色物流、氢能“制储输用”装备制造等转型的重点产业。从钢铁化工、城乡建设、交通运输等行业，到人们的衣食住行用，经济社会发展全面绿色转型“成绩单”不断更新。
生态文明“四梁八柱”的制度体系初步成型。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，加强顶层设计和制度体系建设，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出生态文明体制改革重点任务。《生态文明体制改革总体方案》顶层设计生态文明建设，要求增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等，细化了自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理和全面节约、资源有偿使用和生态补偿、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等制度，系统完整的生态文明“四梁八柱”制度框架初步成型。
生态文明建设迈入法治化轨道。在法治下推进改革，在改革中完善法治。习近平总书记强调：“要完善法律体系，以法治理念、法治方式推动生态文明建设。”党的十八大以来，生态文明载入党章和宪法，我国生态文明法治建设进入立法力度最大、监管执法尺度最严、法律制度实施效果最为显著的时期，制定修订《中华人民共和国环境保护法》及30余部生态环境法律法规，有力保障了生态文明体制改革的深入推进，支撑了污染防治攻坚战等重点工作的有效开展。新修订的《中华人民共和国环境保护法》长出了“牙齿”，《中华人民共和国长江保护法》和《中华人民共和国黄河保护法》的颁布实施，成为全面推进国家“江河战略”法治化的标志性事件。正在编纂的环境法典，表明生态环境立法已上升到国家基本典章高度。新时代新征程上，要运用法治思维和法治方式巩固拓展改革成果、破解生态环境保护难题，用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境，用法律武器、法治力量保障美丽中国建设。
“扩绿”任务在2025年经济工作部署中落到推动“三北”工程标志性战役取得重要成果、实施生物多样性保护重大工程等方面，这不仅是提高植被覆盖率、保护和恢复重要野生动植物栖息地和自然保护地体系的有效措施，也是增加碳汇、降低碳排放强度的重要内容。2023年6月，国家明确提出要全力打好“三北”工程三大标志性战役，“河西走廊—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战”是其中之一。经过40多年治理，塔克拉玛干沙漠边缘形成2761公里的绿色阻沙防护带。到今年11月28日，沙漠边缘最后285公里锁边任务在新疆和田地区于田县“合龙”，锁边任务圆满完成。2024年，“三北”工程区累计下达中央投资320亿元，实施重点项目287个，完成建设任务5700万亩，沙区生态状况持续改善。国家林草局提出，要科学推进光伏产业和防沙治沙融合发展，采用高效先进的光伏技术和产品、实用的防沙治沙技术，以实验项目为引领，带动重点项目实施。要尊重自然、顺应自然、保护自然，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性。健全海洋资源开发保护制度。加强生态保护修复监管制度建设，建设多元化投入机制，强化生物多样性保护工作协调机制，实施生物多样性保护重大工程，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税，促进水资源可持续利用。健全生态产品价值实现机制，拓宽绿水青山转化为金山银山的路径。深化自然资源有偿使用制度改革。推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿，让保护修复者获得合理回报，让破坏者付出相应代价。
以沙戈荒为重点发展新能源，鼓励建设低碳园区
2025年是“双碳”目标提出5周年，也是建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制的关键之年。2024年中央经济工作会议将“双碳”战略落实到具体任务部署上。能源绿色低碳转型是重中之重。要立足以煤为主的国情，坚持先立后破，加强化石能源特别是煤炭清洁高效利用，控制化石能源消费总量；要构建新型能源体系，加快推进以“沙戈荒”地区为重点的大型风电光伏基地建设，推进水风光一体化开发；要构建更加精细化、可追溯的碳排放统计核算体系，激发内生动力和市场活力；要完善权责一致、协同高效的适应气候变化工作体系，深化气候适应型城市建设试点。
随着风机、光伏组件价格下降，“沙戈荒”新能源基地建设项目加快落地，电价方面的成本优势将凸显，这有助于拉动投资需求、促进就业和地方经济增长，是建设新型能源体系、提升可再生能源供应能力的重要举措。2022年2月，国家发展改革委、国家能源局发布的《以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地规划布局方案》，明确到2030年，规划建设以沙戈荒为重点的大型风光基地总装机容量达到4.55亿千瓦。《关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》提出“加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设”。
“沙戈荒”新能源基地建设并顺利运行的前提是，必须保证所发电力能顺畅地外送消纳。《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》提出实施大规模高比例新能源外送攻坚行动。依托发电、调节、控制等先进技术，优选一批电力规划明确的“沙戈荒”大基地和主要流域“水风光一体化”基地送出通道建设，应用新型交直流输电技术以降低配套煤电比例，实现高比例或纯新能源外送。随着各地新能源电力大量并网，送受两端电源结构同质化，区域内乃至区域间送、购电曲线匹配出现困难，午间调峰互济空间缩小，调峰问题突出。由于缺乏基荷支撑与匹配困难，对系统安全及电力调剂造成不利影响；受端接纳意愿不强，需要国家政策支持以提高其接纳意愿。需进一步出台燃气电站、光热电站等基础负荷的相关政策，鼓励西北水电项目扩机和抽水蓄能电站的开发建设。
自然资源部及国家林草局、国家能源局联合出台《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，针对沙漠、戈壁、荒漠等地的风电、光伏开发用地，确保生态环境不受破坏，要求做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的有机衔接，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。项目选址应避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区。2024年中央经济工作会议还提出，要建立一批零碳园区。在产业园区内，可以优先发展低能耗、低污染、高附加值的产业，在生产、运营、管理中实现碳排放最小化，进而推动产业结构的优化升级和能源结构的低碳转型。通过能源、产业、交通、建筑、碳捕集利用等技术集成应用和绿电、绿证交易等机制创新，打造绿色低碳发展高地。目前各地已纷纷推出零碳产业园区建设方案，并成为产业资金投资的热土。
国家能源局2025年监管工作会议提出，要大力监管推进“沙戈荒”新能源基地建设，推动能源绿色低碳发展。如，完善能源供需形势监测预警会商联动机制，健全新能源和新型主体参与市场机制，加强电网、油气管网设施公平开放监管，健全全国统一电力市场基础规则等。
加快全国碳市场建设，寻求碳减排成本最小化
推动全国碳市场建设，本质是向市场释放出一种价格信号，即碳排放不是免费的，碳价由碳市场来确定，目的是用交易方式降低减排成本。全国碳排放权交易市场自2021年7月启动上线交易，已经满3年；中央经济工作会议强调“推动全国碳市场建设”，是引导企业采取节能降碳措施。要进一步健全碳排放权交易制度，丰富交易品种和方式，稳步扩大行业覆盖范围，建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国统一碳市场。健全温室气体自愿减排交易制度，助力生态产品价值实现。
碳市场扩围工作正加速推进。12月5日，生态环境部发布《企业温室气体排放核算与报告指南钢铁行业》《企业温室气体排放核查技术指南钢铁行业》征求意见稿，这是将钢铁行业纳入全国碳市场准备工作的重要组成部分。钢铁行业工艺流程复杂，碳排放核算难度远高于首批纳入全国碳市场的火电行业。生态环境部此前还发布了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案》征求意见稿，提出2024年将作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。
建立产品碳足迹管理体系和碳标识认证制度，是推动绿色低碳转型的重要举措。2024年5月，生态环境部等15部委印发《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，明确碳足迹管理体系的分阶段建设目标：到2027年，碳足迹管理体系初步建立；到2030年，碳足迹管理体系更加完善。要建立全国及省级地区碳排放数据年报、快报制度，出台实施一批行业企业碳排放核算标准，为“十五五”时期实施以强度控制为主、总量控制为辅的“碳排放双控”奠定基础。未来碳市场规则的设定，要保证其前置条件和稳定性、可预测性。市场范围的扩大能进一步刺激市场活跃度，带来价格的更大波动性，以更好找到价格锚点。交易主体和交易品种等方面需要循序渐进，应遵循市场规则，为市场发展提供必要条件，以发挥碳市场的应有价值和实际效益。在碳标识认证制度方面，要保证第三方机构认证的真实性和有效性，关键在于认证结果的真实性和可信度；要从认证机构的科学管理、认证流程的规范化、工具应用和监督机制的建立等方面着手，规范第三方认证机构的资质与管理，统一认证标准，强化技术工具应用，加强认证结果监督与核查，推动公众参与社会监督等。要培育有国际影响力的绿色低碳认证等服务机构。在进行碳足迹认证时，国家应出台相应的激励及约束机制。
营造绿色低碳产业健康持续发展的外部环境
绿色低碳产业发展迎来巨大机遇。营造绿色低碳产业健康发展生态，培育绿色建筑等新增长点，将给众多行业带来新的商机。近年来，我国以电动汽车、锂电池、光伏产品为代表的“新三样”出口持续走俏，通过政策激励可以进一步释放“新三样”的增长潜力，如在绿色金融方面，为企业提供更多的融资渠道和信贷支持，助力企业技术创新和产业规模扩大。未来，要鼓励行业协会和企业参与国际标准制定，提升话语权；加快传统产业技术改造并迈向绿色化、数字化、低碳化；推广使用节能低碳和清洁生产技术装备，推进工艺更新升级，以国家标准提升引领钢铁、石化等传统行业绿色低碳转型。
要培育绿色建筑等新增长点。建筑领域是我国能源消耗和碳排放的重点领域之一，推广建设绿色建筑不仅有利于生态环境保护，还能促进经济社会可持续发展。根据《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》，到2025年，我国城镇新建建筑全面建成绿色建筑。《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》提出，到2025年，建筑领域节能降碳制度体系更加健全，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准。绿色建筑不仅要求建筑设计达到绿色标准，而且覆盖设计、建造、运营和维护全生命周期，以实现绿色建筑业可持续发展。未来，要从政策、技术、市场和监管等多层面综合施策，推动绿色建筑从理念到实践的转变。
持续深入推进蓝天、碧水、净土保卫战。党的十八大以来，生态文明建设从理论到实践发生了历史性、转折性、全局性变化。加快实施主要污染物减排工程，提高治污科学性精准性，持续改善生态环境质量，美丽中国建设迈出重大步伐。但也要看到，我国生态文明建设仍然处于压力叠加、负重前行的关键期，生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，部分区域生态系统退化趋势尚未根本扭转，美丽中国建设任务依然艰巨。因此，持续深入推进蓝天、碧水、净土保卫战，是美丽中国建设的必然选择。要坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马，大力推动传统产业重点环节的节能降碳改造，强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，提升生态环境治理水平。实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，以加强生态保护修复统一监管为突破口，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。
制定固体废物综合治理行动计划。随着工业化和城市化的推进，我国积累堆存了大量的工业废弃物，包括化工废渣、铝业红土、发电厂粉煤灰等。因此，要健全废弃物循环利用体系。习近平总书记就组建中国资源循环集团有限公司作出重要指示，强调要坚持循环利用、变废为宝，推动国民经济循环质量和水平持续提升，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出积极贡献。习近平总书记的指示为我国循环经济的发展指明了方向。
完善生态文明基础体制，聚焦建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的现代化，推动绿色发展，重在建章立制、健全机制。实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系。坚持激励与约束并重的原则，增强各方保护生态环境的内生动力，守好生态保护红线。深化生态环境科技体制改革，推动绿色低碳科技自立自强。健全资源环境要素市场配置体系，推进生态优先、绿色发展，满足群众对美好生活、美丽生态的需求与期待，为以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化提供制度保障和强大动力。
来源：《中国发展观察》，2024年12期第23-29页。
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