【智库】田惠敏：普惠金融高质量发展：基于人本发展理论的系统性分析与路径探索

中经总网 2025-10-04 11:40 浏览量：173712

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来源：经济窗

田惠敏，经济学博士，研究员。与李佐军合著《与改革同行：中国改革开放与伟大复兴》（8卷）；专著《私募股权投资治理机制研究》《私募股权资本与民营经济发展研究》；合著《私募股权投资与企业改制上市操作实务教程》（北京大学出版社）；《国有资产保值增值管理与评估实务全书》(上、中、下三卷)主编、编委会主任；《中国企业信用发展报告2025》执行主编；《中国县域经济发展报告》副主编（国家行政学院出版社）；《中国县域经济发展报告2025》主编。

摘要：普惠金融作为我国金融体系的重要组成部分和实现共同富裕的关键路径，其高质量发展已上升为国家战略。本文引入人本发展理论作为核心分析框架，系统剖析了当前我国普惠金融在需求满足、主体能力、制度环境、资源配置及协同治理五个维度所取得的成就与面临的深层次挑战。研究发现，普惠金融在覆盖广度上成效显著，但在服务深度、产品精度、主体素养、制度韧性、技术普惠性与多方协同性等方面仍存在结构性短板。基于此，本文提出了一套系统性解决方案：以“场景金融”和“分层服务”精准满足多元需求；以专业认证和国民教育计划强化供需两端能力；以《普惠金融促进法》立法和“监管沙盒”优化制度引导；以国家级信用信息平台和专项基金推动资源精准赋能；以高级别协调委员会和“政银保担”模式构建协同治理新格局。本文旨在为破解普惠金融发展瓶颈、推动其从“普惠”向“惠普”的质变提供理论参考与实践路径。

关键词：普惠金融；人本发展理论；五人理论；高质量发展；金融科技；乡村振兴；共同富裕

引言

党的二十大报告明确提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，并将“全面推进乡村振兴”与“增进民生福祉，提高人民生活品质”置于突出位置。在此背景下，普惠金融作为金融领域的“五篇大文章”之一，其战略意义愈发凸显。普惠金融的核心要义在于，以可负担的成本，为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，尤其是那些在传统金融体系中被边缘化或服务不足的小微企业、农民、城镇低收入人群、残疾人、老年人等特殊群体。它不仅是金融供给侧结构性改革的关键一环，更是践行金融工作政治性、人民性的具体体现，是促进社会公平正义、实现共同富裕的基石。

近年来，在党中央、国务院的坚强领导下，我国普惠金融发展取得了举世瞩目的成就。根据中国人民银行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2022年）》，我国银行账户普及率、移动支付普及率等基础指标已位居世界前列，数字普惠金融的发展更是为全球贡献了“中国方案”。然而，成就之下，挑战犹存。普惠金融的发展正从解决“有没有”的初级阶段，迈向解决“好不好”“准不准”的高质量发展阶段。在这一转型过程中，一系列深层次矛盾逐渐暴露：金融产品与服务同质化严重，难以精准匹配日益多元和个性化的需求；金融消费者与从业人员的素养参差不齐，风险防范与权益保护机制尚不健全；顶层设计与基层实践存在脱节，政策激励与市场动力未能完全耦合；金融资源与技术应用的“马太效应”加剧，数字鸿沟与数据贫困问题不容忽视；政府、市场与社会组织间的职责边界模糊，协同治理的合力尚未充分形成。

为系统性地破解上述难题，需要一个能够贯穿普惠金融发展全链条、兼顾各方利益、体现人本思想的综合性分析框架。李佐军提出的“人本发展理论”，即“五人理论”，为我们提供了这样一个独特的视角。该理论以“人”为中心，从“满足人”（发展的目的）、“依靠人”（发展的主体）、“制度引导人”（发展的保障）、“资源装备人”（发展的基础）和“分工安置人”（发展的组织）五个维度，构建了一个完整的社会经济发展分析体系。普惠金融的本质是“为人服务”，其发展逻辑与“五人理论”的内核高度契合。因此，本文尝试运用“五人理论”这一“手术刀”，对我国普惠金融的发展现状进行深度解剖，精准定位病灶，并在此基础上提出一套体系化、可操作、有力度的政策建议，以期为推动我国普惠金融迈向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展新阶段贡献智慧。

一、文献综述

（一）普惠金融与经济增长的关系研究

普惠金融对经济增长的影响及作用机制是学界关注的重点领域，现有研究主要围绕直接效应、间接机制与区域异质性展开。

1.直接效应：从线性到非线性关系的拓展

早期研究多认为普惠金融对经济增长具有直接促进作用，但近年来越来越多的实证结果揭示了二者间的非线性关联。王澜和王相宁（2024）基于 2013-2020 年中国 31 个省份的面板数据，构建包含债券、股票等直接融资工具的普惠金融指数，通过静态面板可行广义最小二乘回归与动态面板广义矩回归模型发现，普惠金融与经济增长存在 “U” 型关系，即初期由于金融资源配置效率较低，普惠金融对经济增长的促进作用不显著，随着发展水平提升，其对经济增长的正向效应逐渐显现。

针对贫困地区这一特殊场景，任碧云和张荧天（2024）以 2014-2020 年 268 个国家级贫困县为研究对象，基于两部门经济增长理论验证了数字普惠金融对贫困地区经济增长的直接推动作用。其研究指出，数字普惠金融通过突破地理限制、降低服务成本，为贫困地区注入金融活力，直接带动当地经济发展。

2.间接机制：人力资本、空间溢出与基础设施的中介作用

在间接影响路径方面，人力资本渠道与空间溢出机制得到广泛验证。任碧云和张荧天（2024）进一步研究发现，数字普惠金融不仅直接促进贫困地区经济增长，还能通过提升人力资本水平实现间接发力 —— 数字普惠金融为低收入群体提供教育、培训等金融支持，提高其劳动技能，进而推动经济增长。同时，该研究还证实了空间溢出效应的存在，即某一地区数字普惠金融的发展会通过区域间要素流动，带动周边贫困地区的经济增长。

经济开发区作为区域性产业政策的重要载体，也为普惠金融促进经济增长提供了新的视角。杨经国等（2024）通过网络爬虫技术搜集金融许可证信息，结合城市统计年鉴数据研究发现，经济开发区的设立显著促进了城市普惠金融发展，其作用机制主要通过三个渠道实现：一是提高财政支出占比，为普惠金融发展提供资金支持；二是推动交通基础设施建设，改善金融服务的可达性；三是提高城市居民平均收入，扩大普惠金融的需求市场。此外，该研究还指出，省级开发区对普惠金融的促进效应比国家级开发区更显著，中西部地区设立经济开发区的推动作用优于其他地区，体现了区域政策与普惠金融的协同效应。

（二）普惠金融与共同富裕的关联研究

共同富裕的核心是缩小收入差距、实现包容性增长，现有研究从收入分配、贫困缓解、益贫式增长三个维度探讨了普惠金融对共同富裕的赋能作用。

1.收入不平等的收敛效应：数字普惠金融的关键作用

数字普惠金融在缓解收入不平等方面表现出显著的收敛效应，且不同维度的作用存在差异。刘锋等（2024）基于中国家庭追踪调查数据，构建收入不平等指标实证发现，数字普惠金融对收入不平等的收敛效应中，覆盖广度的作用最大，使用深度次之，数字化程度最低。从收入来源看，数字普惠金融能有效缓解家庭工资性收入不平等与自雇型家庭经营性收入不平等，但对财产性和转移性收入不平等的改善作用有限。

人力资本与数字素养在这一过程中扮演着调节角色。刘锋等（2024）指出，劳动技能升级是数字普惠金融缓解收入不平等的重要渠道 —— 数字普惠金融支持技能劳动者实现非农就业转移，提升其收入水平；同时，数字素养的提升能增强数字普惠金融对收入不平等的收敛效应，因为高数字素养群体更能有效利用普惠金融服务获取经济收益。

2.贫困缓解：从绝对贫困到相对贫困的覆盖

随着贫困治理重心从绝对贫困转向相对贫困，普惠金融对相对贫困的缓解机制成为研究热点。董艳敏和严奉宪（2023）利用 2019 年中国家庭金融调查数据发现，普惠金融对家庭相对贫困具有显著抑制效应，其作用通过三个渠道实现：一是缓解家庭资金约束，为低收入家庭提供生产经营所需资金；二是促进家庭灵活就业，拓宽收入来源；三是提高家庭风险承担能力，减少因风险冲击陷入贫困的概率。

该研究还揭示了普惠金融缓解相对贫困的群体异质性：在二三线及以下城市、西部和东北部地区，以及农村、农业户口、非体制内工作和非党员家庭中，普惠金融的 “雪中送炭” 效应更强。此外，传统普惠金融与数字普惠金融均能减少相对贫困，但现阶段传统普惠金融的作用更为突出，这为不同地区制定普惠金融政策提供了参考。

3.益贫式增长：普惠金融的 “提低扩中” 效应

张龙耀等（2025）基于 2015-2019 年中国家庭金融调查（CHFS）数据，构建家庭层面普惠金融指数，通过面板分位数回归和区制转移模型检验了普惠金融对益贫式增长的影响。研究发现，普惠金融有助于实现益贫式增长，尤其能促进低收入家庭总收入增长，其核心机制是支持低收入家庭创业与劳动力流动 —— 普惠金融为低收入家庭提供创业启动资金，降低创业门槛；同时，通过金融服务支持劳动力向高收入行业与地区转移，提升收入水平。

从区域与监管环境看，普惠金融在金融监管较强地区的益贫式增长效应更显著，而在监管较弱地区效果有限；从城乡差异看，普惠金融对城乡家庭均能实现益贫式增长，且有利于缩小城镇内部与农村内部的收入差距，最终通过改善收入分配结构，扩大中等收入群体规模，推动共同富裕。

（三）普惠金融与居民消费的互动研究

居民消费是经济增长的重要动力，普惠金融通过缓解流动性约束、降低收入风险等方式，对居民消费产生积极影响，现有研究主要聚焦于缓冲效应与作用机制。

1.收入风险的缓冲效应：流动性约束与风险管理的双重路径

杨碧云等（2024）基于中国家庭金融调查（CHFS）数据研究发现，普惠金融能显著缓解收入风险对居民消费的抑制作用，这一缓冲效应主要通过三个机制实现：一是降低家庭流动性约束，普惠金融为家庭提供便捷的信贷服务，减少因收入波动导致的消费紧缩；二是提高家庭风险管理能力，通过保险、理财等金融产品帮助家庭分散收入风险；三是扩大家庭社会网络，普惠金融服务的获取过程往往伴随社会资源的积累，间接提升家庭消费能力。

该研究还指出，普惠金融的缓冲效应存在群体异质性：在欠发达地区居民家庭与低收入家庭中更为明显，但受金融素养与社会信任度的限制 —— 金融素养较低、社会信任度不足的群体，难以有效利用普惠金融服务缓解收入风险，因此提升国民金融素养与社会信任水平是发挥普惠金融消费促进作用的重要前提。

2.收入不平等的调节作用：缓解消费抑制的中介机制

杨碧云等（2023）进一步探讨了普惠金融在收入不平等与居民消费关系中的调节作用。其研究发现，收入不平等通过加剧居民流动性约束与抑制社会资本积累，对居民消费产生负向影响，而普惠金融能通过缓解这两大问题，减弱收入不平等对居民消费的抑制作用。

从群体差异看，普惠金融的调节效应在户主受教育程度较低、家庭收入水平较低以及正规金融发展程度较低的区域更为显著。这表明普惠金融在弥补传统金融服务缺口、改善弱势群体消费状况方面具有不可替代的作用，为通过普惠金融促进消费公平、推动共同富裕提供了经验证据。

3.数字普惠金融的独特优势：技术驱动的消费促进机制

陈军和常可欣（2024）从数字普惠金融的技术特性出发，分析其促进居民消费的独特机制。数字普惠金融具有突破时空限制、降低交易成本、准确评估风险的特点，通过四大机制推动居民消费：一是支付环境便利化机制，移动支付等数字金融工具提升消费便利性，刺激即时消费；二是预防性储蓄降低机制，数字普惠金融提供的保险、信贷服务减少家庭预防性储蓄需求，释放消费潜力；三是流动性约束缓解机制，通过大数据风控实现小额信贷快速审批，满足家庭短期消费需求；四是可支配收入增加机制，数字普惠金融支持家庭创业与灵活就业，提高家庭收入水平，从根本上促进消费。

（四）普惠金融发展的影响因素与路径研究

普惠金融的健康发展离不开政府支持、技术创新与制度完善，现有研究从外部支持与内部优化两个层面，探讨了普惠金融发展的关键影响因素与改革路径。

1.政府支持：从 “引导” 到 “赋能” 的调节效应

刘如玉（2023）利用中国家庭金融调查（CHFS）2015 年、2017 年、2019 年的数据，构建家庭普惠金融指数，结合省级政府支持指标研究发现，政府支持对普惠金融影响家庭收入具有显著调节效应。政府支持通过三大效应推动普惠金融发展：一是成本效应，政府补贴降低金融机构普惠金融服务成本；二是预期效应，政策引导增强金融机构与家庭对普惠金融的信心；三是生态效应，完善的政策体系营造良好的普惠金融发展环境。

该研究还揭示了政府支持的异质性：在较低政府支持水平下，普惠金融对家庭收入的促进作用较弱；随着支持水平提升，其正向效应逐渐增强；且在西部和农村地区，政府支持的调节效应更高，表明这些地区更需要政府干预以推动普惠金融发展。

2.金融科技与绿色金融：普惠金融的融合发展路径

随着 “双碳” 目标与金融科技的推进，普惠金融与绿色金融、科技金融的融合成为新的研究方向。王仁曾等（2024）基于 2011-2021 年中国 291 个地级市数据研究发现，金融科技能显著推动普惠金融与绿色金融的融合发展 —— 金融科技通过提升资源配置效率，统筹普惠金融的 “包容性” 与绿色金融的 “可持续性”，实现二者协同。此外，该研究还指出，金融科技的赋能效果依赖于地区金融发展水平、人力资本质量与地方政府行为，三者共同构成普惠金融与绿色金融融合的支撑体系。

王全刚（2025）则聚焦绿色金融与普惠金融融合的标准缺失问题，指出 “绿色金融不够普惠，普惠金融不够绿色” 是当前面临的核心困境，并创新性设计 “三步法” 认定标准，从制度层面为二者融合提供解决方案，同时提出完善数字基础设施、加强政策协同等建议，为绿色普惠金融发展提供实践路径。

3.普惠金融与乡村振兴、包容性增长的协同推进

许宁和张贺（2023）将普惠金融置于乡村振兴与共同富裕的战略框架下，指出普惠金融通过四个层次支持二者同向同行：在基础功能层次，降低金融服务门槛，发挥包容效应；在核心功能层次，优化资源配置，实现减贫功效；在扩展功能层次，分散风险，发挥平衡效应；在衍生功能层次，引导消费，发挥增长效应。基于此，他们提出打造乡村振兴样板区域、助力中小微企业发展、缓解 “金融排斥” 等政策建议，推动普惠金融与乡村振兴深度融合。

唐红梅等（2023）则从包容性增长视角出发，利用 2019 年中国家庭金融调查数据发现，普惠金融对包容性增长（家庭收入、能力、保障等）的影响表现为 “普惠红利”，即劣势群体获益更多，但包容性增长状况较差的家庭获益相对较少。其促进机制包括支持创业、带动就业、提升金融素养与推动发展型消费，且传统普惠金融与数字普惠金融的协同发展能增强这一正向作用，为实现包容性增长提供了多元路径。

（五）研究评述与未来展望

现有关于普惠金融的研究已取得了较为丰硕的成果，借助多种理论与研究方法，系统地探讨了普惠金融的经济效应与作用机制，清晰地明确了其在促进经济增长、缩小收入差距以及推动共同富裕进程中所发挥的重要作用。同时，诸多研究也揭示了数字技术、政府支持以及区域差异等关键因素对普惠金融发展的显著影响。然而，从基于 “五人理论” 对普惠金融进行系统性分析的视角审视，当前研究仍存在一些有待完善的方面。

其一，在普惠金融与绿色金融、科技金融融合的具体路径与风险防控层面，现有研究深度不足。“五人理论” 强调满足人、依靠人、制度引导人、资源装备人、分工安置人，普惠金融与其他金融领域的融合需要从这五个维度系统规划路径。例如，在满足人方面，如何根据不同群体对绿色、科技相关金融服务的需求设计融合产品；在制度引导人方面，怎样构建跨领域协同的政策制度，目前研究缺乏深入探讨。

其二，针对不同群体（如老年人、残疾人）的普惠金融服务创新与效果评估研究较少。以 “五人理论” 来看，依靠人这一维度要求关注不同主体的能力与需求差异。老年人、残疾人等特殊群体在金融服务的获取和使用上存在独特困难，现有研究未能充分结合这一理论，设计出满足他们需求的差异化普惠金融服务并评估效果。

其三，长期面板数据的缺失致使普惠金融长期效应的实证研究难以深入开展。从资源装备人角度，数据资源是重要支撑，缺乏长期面板数据限制了对普惠金融长期效应的精准分析，无法全面了解其动态演化规律，难以从制度引导人、分工安置人等维度制定长效政策。

基于以上不足，未来研究可在 “五人理论” 的指引下，从以下方向深入展开：

第一，深化普惠金融与绿色金融、科技金融融合的机制研究，探索跨领域协同的风险防控体系。借助 “五人理论” 全面分析融合过程中各主体的需求、作用及相互关系。例如，从满足人出发，精准把握不同行业、群体对融合金融服务的需求；依靠金融机构、科技企业等主体创新融合模式；通过制度引导，构建统一规范的跨领域政策与监管制度；整合资源装备，实现数据、技术等资源共享；明确各主体分工，形成高效协同机制，共同防控风险。

第二，关注特殊群体的普惠金融需求，设计差异化服务模式并评估其效果。依据 “五人理论” 中依靠人的理念，充分考虑老年人、残疾人等特殊群体的身体、认知特点和金融需求。例如，为老年人设计操作简便、风险可控的金融产品，为残疾人提供无障碍金融服务渠道。同时，建立科学的效果评估体系，从满足人的角度衡量服务是否真正满足特殊群体需求，推动普惠金融更加公平、包容。

第三，利用更长周期的面板数据，考察普惠金融的长期经济效应与动态演化规律。以 “五人理论” 为框架，运用长期面板数据深入分析普惠金融在长期发展过程中，如何通过制度引导、资源配置以及各主体分工协作实现经济效应的动态变化。通过这种研究，为制度引导人提供更具前瞻性的政策建议，优化资源装备与分工安置，确保普惠金融长期稳定发展。

第四，结合乡村振兴、新型城镇化等国家战略，研究普惠金融在区域协调发展中的作用机制，为实现共同富裕提供更具针对性的政策建议。依据 “五人理论”，分析在国家战略背景下，不同区域人群对普惠金融的需求差异，依靠地方政府、金融机构等主体，制定符合区域特点的普惠金融发展策略。通过制度引导，优化资源在区域间的配置，明确各主体在区域协调发展中的分工，充分发挥普惠金融在促进区域均衡发展、实现共同富裕中的积极作用。

二、“人本发展理论”的核心内涵及其与普惠金融的内在逻辑

“人本发展理论”是一个以“人”为出发点和落脚点的系统性发展框架。将其应用于普惠金融分析，有助于我们超越单一的技术或政策视角，构建一个更加全面、立体和深刻的认知体系。

（一）满足人：普惠金融的根本目的与价值归宿

“满足人”是发展的终极目标，强调一切经济活动都应围绕满足人的多样化、多层次需求展开。在普惠金融语境下，“满足人”意味着金融服务的供给必须以真实、有效的金融需求为导向。这包括：一是生存型需求，如小额信贷用于解燃眉之急，基础支付结算用于日常交易；二是发展型需求，如创业贷款用于扩大生产，农业保险用于抵御风险，财富管理用于资产保值增值；三是尊严型需求，即通过公平、便捷、有尊严的金融服务，提升个体在社会经济活动中的参与感和获得感。普惠金融的成功，最终要体现在其对服务对象生活质量和生产能力的实质性改善上。

（二）依靠人：普惠金融的核心驱动力与主体支撑

“依靠人”明确了发展的主体力量，包括作为生产者的“从业者”和作为消费者的“用户”。普惠金融的发展，一端依靠金融从业人员，他们的专业能力、职业道德和创新精神，直接决定了金融服务的质量与效率；另一端依靠金融消费者，他们的金融素养、风险意识和信用观念，是普惠金融体系健康运行的社会基础。一个高素质的从业人员队伍与一个成熟的消费者群体，共同构成了普惠金融可持续发展的“双轮驱动”。

（三）制度引导人：普惠金融健康运行的保障框架

“制度引导人”强调通过法律、政策、监管、文化等制度安排，为发展设定规则、提供激励、防范风险。对于具有较强正外部性的普惠金融而言，制度的作用尤为关键。完善的法律法规体系能明确各方权责，保障市场公平；精准的扶持政策能激励金融机构下沉服务，弥补市场失灵；有效的金融监管能防范系统性风险，保护消费者权益；良好的信用文化能降低交易成本，优化金融生态。制度是普惠金融航船的“压舱石”和“导航仪”。

（四）资源装备人：普惠金融发展的物质基础与技术支撑

“资源装备人”指的是发展所必需的资本、技术、数据、基础设施等要素禀赋。普惠金融的广度和深度，直接受制于资源的可得性与应用水平。金融资源的供给，特别是长期、低成本的资金，是服务“长尾客户”的前提；金融科技的应用，如大数据风控、人工智能、区块链等，是降低服务成本、提升服务效率、突破物理限制的核心引擎；数据要素的整合与利用，是解决信息不对称、实现精准画像的关键；基础设施的完善，如通信网络、支付清算系统等，是普惠金融触达“最后一公里”的物理载体。

（五）分工安置人：普惠金融协同高效的组织保障

“分工安置人”关注的是不同主体间的职责划分与协作机制，旨在实现“人尽其才，物尽其用”。普惠金融是一个复杂的系统工程，绝非单一部门或机构能够独立完成。它需要政府、金融机构（开发性、政策性、商业性、合作性金融）、金融科技企业、社会组织等多方力量的共同参与。清晰的职责界定，可以避免“缺位”与“越位”；高效的协同机制，能够形成优势互补、风险共担、利益共享的合力，从而构建一个多层次、广覆盖、可持续的普惠金融生态体系。

综上所述，“人本发展理论”为我们提供了一个从“目的-主体-保障-基础-组织”五个层面环环相扣的分析框架，能够系统性地揭示普惠金融发展的内在规律与现实挑战，为后续的对策研究奠定了坚实的理论基础。

三、基于“人本发展理论”的我国普惠金融发展现状与挑战剖析

运用“人本发展理论”框架，我们可以对我国普惠金融的发展现状进行一次全面的“体检”，并精准识别其在各个维度存在的突出问题。

（一）“满足人”的维度：需求端的结构性矛盾与供给短板

我国普惠金融在覆盖广度上已取得巨大成功，但在满足深度、精准化和个性化的需求方面，仍存在显著的结构性矛盾。

产品服务同质化，难以满足“千人千面”的需求。当前市场上的普惠金融产品，尤其是信贷产品，大多仍停留在标准化的“抵押贷”“信用贷”模式，缺乏针对特定行业、特定生命周期、特定场景的定制化解决方案。例如，对于新型农业经营主体（如家庭农场、合作社），其融资需求具有“短、小、频、急”且与农业生产周期紧密绑定的特点，但现有产品往往期限固定、审批流程冗长，无法匹配其经营节奏。再如，针对零工经济从业者、灵活就业人员的收入不稳定、缺乏传统征信记录等问题，相应的信贷、保险和养老金产品创新严重不足。

服务覆盖不均衡，“数字鸿沟”与“金融空白点”并存。尽管移动支付普及率极高，但这主要解决了小额、高频的支付需求。在更复杂的信贷、理财、保险等领域，城乡之间、区域之间、代际之间的服务差距依然明显。据中国互联网络信息中心（CNNIC）数据，截至2023年6月，我国农村地区互联网普及率虽已提升至60%以上，但仍低于城镇地区近20个百分点。大量老年人、偏远地区居民因不熟悉智能设备或缺乏数字足迹，被排斥在数字普惠金融的便利之外，形成了新的“数字鸿沟”。同时，在一些物理位置偏远、经济基础薄弱的乡镇，金融服务网点持续收缩，形成了“金融空白点”，基础金融服务可得性面临挑战。

融资成本与可负担性矛盾突出。普惠金融的商业可持续性要求覆盖风险与成本，这导致部分普惠信贷产品的名义利率或综合成本相对较高。对于一些微利或生存型小微企业及农户而言，即便能获得贷款，高昂的成本也可能侵蚀其微薄利润，甚至使其陷入债务陷阱。如何在“普”与“惠”之间找到平衡点，实现商业可持续与社会效益的统一，是当前面临的一大难题。

（二）“依靠人”的维度：供需两端的能力建设亟待加强

普惠金融的健康发展，高度依赖于从业人员和消费者这两类主体的能力与素养，而目前两端均存在明显短板。

从业人员专业能力与激励机制错配。普惠金融业务，尤其是针对小微和涉农客户的业务，具有“三高一低”（高风险、高成本、高人力投入、低单产）的特点。这要求从业人员不仅具备传统的金融知识，还需掌握行业分析、社会关系网络构建、软信息搜集等综合能力。然而，现实中，普惠金融领域从业人员流动性大、专业培训不足、薪酬激励与业务风险不匹配的问题普遍存在。部分机构为追求规模，采取粗放式营销，导致“重放贷、轻管理”，甚至出现道德风险。

消费者金融素养与风险意识整体薄弱。中国人民银行发布的《消费者金融素养调查报告（2021）》显示，我国消费者金融素养指数为66.81，虽稳步提升，但在识别金融诈骗、理解复杂金融产品、保护个人金融信息等方面仍有较大提升空间。近年来，打着“普惠金融”旗号的非法集资、套路贷、电信诈骗等案件频发，正是利用了部分群体金融知识的匮乏和急于求富的心理。消费者权益保护机制，特别是针对数字金融平台的投诉处理和纠纷解决机制，仍不够便捷高效。

信用体系建设任重道远。虽然我国征信系统已覆盖数亿人，但仍有大量小微企业和个体工商户缺乏有效的信贷记录，即“信用白户”。社会信用意识仍需加强，恶意逃废债行为在一定程度上依然存在，这不仅抬高了金融机构的风险成本，也破坏了普惠金融发展的土壤。

（三）“制度引导人”的维度：顶层设计与基层实践的协同梗阻

近年来，我国普惠金融的顶层设计不断完善，但在制度落地和监管协同方面仍存在梗阻。

法律层级不高，缺乏根本性大法保障。目前，我国普惠金融的发展主要依靠《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》等政策性文件指导，尚未出台专门的《普惠金融促进法》。这使得普惠金融的推进更多依赖于行政力量和政策号召，缺乏刚性的法律约束和稳定的制度预期。金融机构的普惠金融义务、政府的扶持责任、消费者的权利等，都需要在更高层级的法律中予以明确。

监管体系面临“一管就死、一放就乱”的困境。随着金融科技的迅猛发展，跨界、混业的普惠金融新业态不断涌现，对传统分业监管模式构成挑战。过去，P2P网贷等领域的风险暴露，部分原因就在于监管滞后和套利空间。而近年来，为防范风险，部分监管政策趋严，又可能在客观上抑制了金融机构的业务创新和下沉意愿，尤其是在涉农、科创等高风险领域。如何构建一个既能鼓励创新、包容试错，又能有效防控风险的“适应性监管”体系，是亟待解决的课题。

政策激励与传导机制有待优化。货币政策工具（如定向降准、再贷款、再贴现）、财政政策工具（如贴息、税收优惠、风险补偿）在引导金融资源投向普惠领域发挥了重要作用。但部分政策在传导过程中存在“漏损”效应，例如，资金可能被大型企业截留，或金融机构为完成考核指标而进行“数据美化”。同时，地方政府在风险补偿、担保体系建设等方面的投入和效率参差不齐，影响了政策红利的精准释放。

（四）“资源装备人”的维度：技术赋能与资源错配的双重困境

技术是普惠金融发展的最大变量，但技术应用的普惠性不足和传统金融资源的错配问题，共同构成了发展的瓶颈。

金融科技应用存在“数据鸿沟”与“算法歧视”。大数据风控是数字普惠金融的核心，但其有效性依赖于用户丰富的数字足迹。对于那些很少使用线上服务、交易行为单一的“数据贫困”群体（如偏远地区农民、部分老年人），大数据模型难以进行有效画像，反而可能将其排斥在外，形成“技术性排斥”。此外，算法模型若设计不当，可能固化甚至放大既有偏见，形成“算法歧视”，对特定区域或人群做出不公平的风险定价。

金融资源分配不均的结构性问题依然突出。尽管普惠型小微企业贷款余额持续增长，但金融资源“脱实向虚”“重大轻小”的倾向尚未根本扭转。据国家金融监督管理总局数据，大型银行在普惠金融领域发挥了“头雁”作用，但部分地方法人金融机构由于资金成本高、科技能力弱，服务本地小微和“三农”的能力受限。资本天然具有逐利性和避险性，在没有足够激励和风险分担机制的情况下，难以自发流向普惠金融领域。

基础设施与技术投入的区域差异明显。金融科技的发展高度依赖于通信网络、数据中心等新型基础设施。东部发达地区在5G、云计算、物联网等基础设施建设上遥遥领先，为中西部和农村地区提供了技术赋能的可能，但后者在技术应用的场景落地、人才储备、商业模式创新等方面仍显滞后，导致技术赋能的“最后一公里”问题依然存在。

（五）“分工安置人”的维度：多元主体协同治理格局尚未形成

普惠金融的复杂性决定了其发展必须依靠多方协同，但目前“九龙治水”、协同不足的问题较为突出。

政府与市场的边界有待厘清。在普惠金融发展中，政府应扮演“引导者”和“监管者”的角色，而非直接“运动员”。但在实践中，部分地方政府存在过度干预或干预不足的问题。例如，通过行政命令强制银行放贷，可能扭曲市场规律；而在风险补偿、信用环境建设等公共服务领域，则存在投入不足、职责缺位的现象。

金融机构之间缺乏有效合作与竞争。大型银行拥有资金、技术和品牌优势，但服务下沉成本高；地方性小法人金融机构具有地缘、人缘优势，但资金和技术能力有限。两者之间本应是互补关系，但现实中往往存在同质化竞争，甚至“掐尖”现象，未能形成差异化定位、协同发展的格局。开发性、政策性金融与商业性金融之间的联动机制也不够顺畅。

社会力量的参与度严重不足。在国际上，非政府组织（NGO）、小额信贷组织、信用合作社等社会力量是普惠金融体系的重要组成部分。在我国，这类组织的发展相对滞后，法律地位不明确、资金来源受限、专业能力不足，其灵活、深入、贴近社区的优势未能得到充分发挥。一个由政府、市场、社会共同驱动的普惠金融生态远未形成。

四、基于“人本发展理论”的普惠金融高质量发展路径探索

针对上述挑战，必须以“人本发展理论”为指引，坚持系统思维、问题导向，从五个维度协同发力，构建普惠金融高质量发展的长效机制。

（一）聚焦“满足人”：构建需求导向、精准滴灌的产品服务体系

大力发展“场景金融”，实现服务嵌入化。推动金融服务从“独立产品”向“场景内嵌”转变。鼓励金融机构与核心企业、电商平台、农业龙头企业、政务平台等深度合作，将信贷、支付、保险等服务无缝嵌入到供应链、产业链、政务服务等具体场景中。例如，开发基于农业物联网数据和订单信息的“智慧农业贷”，实现“按需授信、随借随还”；与大型电商平台合作，为平台内小微商户提供基于交易流水的“订单贷”；与地方政府“一网通办”平台对接，在创业补贴申请、社保缴纳等环节提供配套的“创业贷”“市民贷”。

推广“分层分类”服务模式，实现客户精细化。借鉴“金融健康”理念，建立普惠金融客户分层分类标准。根据客户的财务状况、金融知识水平、风险承受能力等，将其划分为“生存保障型”“稳定发展型”“财富增值型”等不同层级。针对不同层级，提供差异化的产品组合和服务策略。对“生存保障型”客户，以基础支付、小额应急信贷和金融知识普及为主；对“稳定发展型”客户，提供经营性信贷、农业保险、基础理财等综合服务；对“财富增值型”客户，则提供更专业的投资理财和资产配置建议。

实施“线上线下”融合策略，弥合数字鸿沟。在巩固线上服务优势的同时，不能放弃线下渠道。鼓励金融机构在农村地区、城乡结合部设立标准化的“普惠金融服务站”，或与供销社、邮政网点、村两委等合作，设立服务点。这些站点不仅提供基础的存取款、转账服务，更重要的是配备专业人员，手把手指导老年人等群体使用数字金融工具，解答金融疑问，收集金融需求，成为连接数字世界与物理世界的桥梁。

（二）立足“依靠人”：强化供需两端的能力建设与权益保障

建立普惠金融从业资格认证与继续教育体系。由国家金融监管部门或行业协会牵头，设立“普惠金融专员”等专业资格认证。认证内容应涵盖普惠金融理论、小微涉农行业分析、软信息挖掘、信贷技术、职业道德与消费者权益保护等。将持证上岗与从业人员晋升、薪酬激励直接挂钩。同时，建立常态化的继续教育机制，定期组织案例分享、政策解读和技能培训，打造一支专业化、有情怀的普惠金融人才队伍。

实施“国民金融素养提升十年行动计划”。将金融教育纳入国民教育体系，从中小学阶段就开始培养基础的金钱观和风险意识。针对大学生、农民工、老年人、小微企业主等重点群体，开发通俗易懂的线上课程和线下讲座。利用短视频、直播等新媒体形式，制作防范金融诈骗的公益宣传内容。推动“金融知识进社区、进农村、进校园、进企业”活动常态化、制度化，从根本上提升全社会的金融免疫力。

构建“一站式”金融消费者权益保护平台。整合目前分散在各监管部门的投诉渠道，建立一个国家级的、统一的金融消费者权益保护在线平台。该平台应具备投诉受理、查询、调解、仲裁、信息披露等功能，实现“一网通办”。引入独立的第三方调解组织，提高纠纷解决的效率和公信力。同时，强化对金融机构的消保考核，将投诉率、解决满意度等指标与监管评级、市场准入等挂钩，形成强有力的外部约束。

（三）优化“制度引导人”：完善法律政策与激励相容的监管框架

加快《普惠金融促进法》立法进程。建议全国人大常委会将《普惠金融促进法》纳入立法规划，并加快起草审议。该法律应明确普惠金融的定义、基本原则和战略目标；界定政府、金融监管部门、金融机构及社会组织在普惠金融发展中的权利、责任和义务；建立普惠金融的统计监测、绩效评估和信息披露制度；规定对普惠金融业务的财税、货币等支持政策，为普惠金融的长期稳定发展提供最坚实的法治保障。

全面推行“监管沙盒”机制，鼓励负责任创新。在总结现有试点经验的基础上，由国家金融监督管理总局统筹，在全国范围内推广“监管沙盒”机制。允许金融机构和科技公司在风险可控的“安全空间”内，测试创新的普惠金融产品、服务或商业模式（如基于替代数据的征信模型、新型农业保险产品等）。监管机构全程参与，提供“一对一”指导，在测试结束后根据评估结果决定是否给予正式牌照或推广许可。这既能激发市场创新活力，又能有效防范风险外溢。

完善差异化监管与正向激励相结合的考核体系。进一步优化对商业银行的普惠金融考核指标，从单纯注重“量”的增长，转向“量”“价”“质”并重。适度提高普惠型小微企业贷款、涉农贷款的风险权重容忍度。将普惠金融业务绩效与高管薪酬、机构评级、市场准入、再贷款资格等更紧密地挂钩。对于服务成效突出的金融机构，在存款准备金、监管费等方面给予实质性优惠，形成“做得好、受益多”的正向激励闭环。

（四）升级“资源装备人”：推动数据要素赋能与金融资源精准配置

建设国家级“普惠金融信用信息共享平台”。打破“数据孤岛”，由政府牵头，整合税务、社保、市场监管、海关、司法、水电燃气、不动产登记等公共部门的涉企涉农数据，在确保数据安全和隐私保护的前提下，向符合条件的金融机构开放。同时，探索利用卫星遥感、物联网设备等技术采集农业生产、企业经营等新型数据。该平台旨在为缺乏传统信贷记录的“信用白户”构建多维度的信用画像，从根本上解决信息不对称问题。

设立“国家普惠金融发展基金”。建议由财政部、中国人民银行联合出资作为引导资金，吸引大型金融机构、社会资本共同参与，设立国家级的普惠金融发展基金。基金可采用市场化运作，主要通过三种方式发挥作用：一是股权投资，支持专注于普惠金融的金融科技公司、新型农村金融机构发展；二是风险分担，为金融机构发放的高风险普惠贷款提供一定比例的风险补偿或信用增进；三是能力建设，资助普惠金融领域的基础研究、人才培训和国际交流。

引导“数字普惠”与“绿色普惠”“科创普惠”深度融合。出台专项政策，鼓励金融机构开发“绿色+普惠”“科创+普惠”的交叉金融产品。例如，为农户购买节能农机、安装光伏设备提供优惠的“绿色普惠贷”；为科技型小微企业知识产权质押融资提供专项补贴和风险补偿。利用金融科技手段，如区块链技术追溯绿色农产品供应链，大数据分析评估科创企业技术价值，提升风险识别与定价能力，实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。

（五）明晰“分工安置人”：构建政府、市场与社会协同共治新格局

成立高规格的“国家普惠金融发展委员会”。建议在国务院层面成立“国家普惠金融发展委员会”，由分管副总理担任主任，成员单位包括中国人民银行、国家金融监督管理总局、国家发改委、财政部、农业农村部、工信部、民政部等。该委员会负责统筹制定国家普惠金融发展战略，协调解决跨部门的重大问题，督促检查各项政策落实情况，彻底改变过去“九龙治水”的局面，形成强大的政策合力。

深化推广“政银保担”四方联动合作模式。在全国范围内大力推广并深化“政府+银行+保险+担保”的合作模式。政府负责提供风险补偿资金、贴息政策和组织协调；银行负责提供信贷资金，进行尽职调查和贷后管理；保险公司开发信贷保证保险产品，分担信贷风险；担保公司提供增信服务，降低银行放贷门槛。通过签订多方合作协议，明确各自的风险分担比例和职责，形成一个风险共担、利益共享的闭环，有效破解普惠金融“风险高、无人敢放”的困局。

积极培育和规范普惠金融社会组织发展。出台专门政策，明确公益性小额信贷组织、农村资金互助社等社会组织的法律地位和监管框架。在税收减免、资金来源、技术支持等方面给予适当扶持，鼓励其在金融服务空白或薄弱地区开展业务。引导和支持发展金融教育、信用评级等领域的专业NGO，发挥其灵活、深入、贴近基层的优势，作为政府和市场力量的有益补充，共同织密普惠金融服务网。

结语

普惠金融的高质量发展，是一场深刻的金融变革，更是一项关乎国计民生的事业。它超越了单纯的商业逻辑，承载着促进社会公平、实现共同富裕的时代使命。“人本发展理论”以其鲜明的人本主义色彩和系统性思维，为我们审视和推动普惠金融发展提供了一个强有力的理论武器。当前，我国普惠金融正站在从“量的积累”转向“质的飞跃”的关键节点，应坚持系统观念，从“满足人”的根本目的出发，紧紧依靠“人”这一核心主体，不断完善“制度”保障，持续优化“资源”配置，科学构建“分工”体系，五维一体、协同发力，才能破解当前发展中的结构性、深层次矛盾。通过构建需求导向的产品体系、强化供需两端的能力建设、优化激励相容的制度框架、推动数据要素的精准赋能、打造多元共治的协同格局，才能推动普惠金融在更广范围、更深层次、更高水平上发挥作用，让金融活水精准滴灌到实体经济的每一个毛细血管，让每一个有需求的个体和群体都能共享金融改革发展的成果，为扎实推进中国式现代化贡献坚实的金融力量。

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