2025年10月下旬，由笔者和任亮共同主编的中国文史出版社出版的《中国县域经济发展报告2025——城乡融合绿色转型》（41万字）正式对外发行。这是中国县域经济发展大会出版的第二部县域报告。
2025年11月7至9号，中国县域经济发展大会将在浙江温州举办中国县域经济发展2025年年会。同时举办此书的首发式。
此文是笔者撰写报告的第一章第一部分片段内容。
推动县域经济发展，目的可能是多远的。一个显而易见的目的是，从公平正义分析，就是推进全社会的公平正义。县域经济研究的对象，是中国县（市、旗），不包括地级市及以上城市的区。2024年中国共有1864个县和县级市（不包含地级和地级以上城市的区）。这些县市，是中国二元结构栖息地，是中国三留（留守老人，妇女、儿童）人群聚集地，更是各级政府提供的公共产品与服务的赤字洼地。如果按收入分配把中国居民分为五个层级（每20%是一个层级），中国收入最低层和次低层级的居民主要聚集在县域。
推进县域经济发展，就是在县域内部实施更多融合发展的政策措施。比如土地、资金、人才、管理以及数据等各种要素更加畅通流动，统筹新型工业化和新型城镇化，推进城乡融合和乡村全面振兴，进而为县域居民，不论城乡，提供基本的公共产品与服务，通过完善“人地钱挂钩”政策，推动基本公共服务覆盖全部县域居民，在县域内彻底破除城乡二元结构，进而提升全社会公平正义水平。
一、县域经济发展的特点和趋势
“十四五”时期（2021-2025年），中国县域经济发展在国家整体战略布局中占据着更加突出的位置，被视为推动高质量发展、促进城乡融合、实现共同富裕的关键支撑。
这一时期，县域经济发展呈现出以下一些特点和趋势：
1、战略地位进一步提升
国家层面高度重视，将县域作为新型城镇化的重要载体、乡村振兴的核心腹地和扩大内需的关键节点。“推进以县城为重要载体的城镇化建设”成为核心战略导向。
政策支持力度空前加大，中央及地方出台一系列专项规划和支持政策，引导要素资源向县域流动。
需要说明的是，战略地位的提升，并不意味着县域经济在全部经济占比也会持续提升，甚至会出现下降。道理很简单，一是支撑中国经济发展的主体，仍然是大中城市，即地级市和地级市以上城市。2025年，中国地级和地级以上城市所辖区总数共有977个市辖区，占县级行政区总数的34.4%（基于2844个县级行政区总量计算）。中国大中城市的市辖区，平均经济实力普遍要强于县域的县市。二是一些经济发展达到一定水平的县级市，随时有可能更改为地级市所辖的区。例如，广东佛山的顺德县，一直位居中国经济百强县前列，后国务院撤消顺德县，改为广东佛山顺德区；江苏无锡市无锡县，也曾经位居中国经济百强县第一名，后撤县设市，改为锡山市。本世纪初国务院撤销锡山市，设立无锡市锡山区和惠山区。顺德区、锡山区由于划归地级市，其经济总量都不再纳入县域经济范围。
2.发展路径多元化与特色化
产业强县导向明确。告别“小而全”，更加注重依托本地资源禀赋、产业基础和比较优势，培育壮大1-2个主导产业或特色产业集群（如特色农业、农产品深加工、特色轻工、文旅康养、资源精深加工、配套制造等）。
深化“一县一策”。各地根据自身发展阶段、区位条件和功能定位，探索差异化发展路径（如大城市郊区县、专业功能县、农产品主产区县、重点生态功能区县、人口流失县等）。
3.产业升级与转型加速
农业现代化提速。高标准农田建设、智慧农业应用、种业振兴、农产品品牌化、三产融合（农业+加工+旅游/电商）成为重点。粮食安全和重要农产品供给保障是核心任务。
制造业向“专精特新”迈进：承接中心城市产业转移，发展配套经济和特色制造业。鼓励中小企业向专业化、精细化、特色化、新颖化转型，融入区域乃至全国产业链供应链。
服务业活力增强。县域商业体系加快建设（物流配送中心、商贸中心、集贸市场升级），电子商务（尤其是农村电商）蓬勃发展，文旅康养产业成为重要增长点。
4.城乡融合与协调发展深化
县城承载能力提升。重点加强县城在市政设施（交通、管网、环卫）、公共服务（教育、医疗、养老、文化）、环境品质（绿化、治污）等方面的短板建设，增强其对农村人口就近城镇化的吸引力。
城乡要素双向流动。推动人才、资本、技术等要素更多向乡村流动。同时，完善农产品进城、消费品下乡的双向流通渠道。
5.绿色发展理念深入人心
绿色低碳转型，中国从被动到积极主动，既是中国整体发展的大趋势，对县域经济来说，也是难得的历史机遇。绿色发展，严守生态保护红线，发展生态经济（林下经济、生态旅游、碳汇交易等）。对重点生态功能区县，生态保护是首要任务。
“双碳”目标下的转型。推动产业绿色化改造，发展清洁能源，探索生态产品价值实现机制（如GEP核算），将“绿水青山”转化为“金山银山”。
6.数字化转型全面提速
随着数字经济发展，数字基础设施普及，县域5G网络、千兆光网、数据中心等新型基础设施覆盖水平显著提升。
产业数字化。智慧农业、智能制造、数字文旅、智慧物流等应用场景不断涌现，提升了产业效率和竞争力。
治理与服务数字化。“互联网+政务服务”向基层延伸，提升基层治理效能和公共服务便利度（如远程医疗、在线教育）。
7.治理能力现代化要求提高
对县域政府的规划能力、政策执行力、营商环境营造能力、风险防控能力（尤其是债务风险、金融风险）提出更高要求。
治理能力现代化，对县域政府提出了更高要求，政府是竞争主体，还是有所为有所不的政府，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，政府重在尊重市场规律，优化营商环境，激发市场主体活力。
“十四五”时期中国县域经济正处于转型升级的关键阶段。发展定位上，县域成为连接城乡、协调区域、支撑国家战略的核心单元；路径上，强调特色化、集群化、绿色化、数字化发展；动力上，依靠创新驱动、改革赋能和区域协同；目标上，追求高质量发展、高效能治理和高品质生活，最终服务于共同富裕和中国式现代化全局。
二、问题与挑战
“十四五”时期，县域经济发展也面临一系列挑战。
1、人口变化
从全国分析，近年来，随着经济低迷，出现了在大中城市的农民工回流现象。北京大学社会调查研究中心发布的《中国城乡人口流动新趋势报告》显示，自2023年起，我国城乡人口流动的方向似乎发生了戏剧性的转变，农村回流人口首次超越了城市流入人口，成为流动主流。具体数据显示，2024年全国农村回流人口激增至783万，同比增长率高达23.7%。中部省份安徽，近年来，在长三角城市群打造具有全球影响力世界级城市群的过程中，安徽深入参与长三角发展分工合作，两省一市的很多产能转移到了安徽，这对安徽经济的带动作用十分明显，进而带动了不少原先在两省一市的外出人员回流。但对中西部大部分县市来说，人口外流现象仍然严峻。
确切地说，对一个县域经济体来说，导致人口变化的因素，除了人口外流外，另一因素是生育率持续走低，导致县域总体人口持续减少。
此外，老龄化挑战，也是县域经济发展面临棘手的问题。根据第七次全国人口普查数据，农村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%和17.72%，比城镇分别高了7.99个和6.61个百分点。除了老龄化程度高，农村人口老龄化还呈现独居空巢现象多、高龄特困失能失智群体比例高等突出特点。在城乡二元社会结构背景下，农村经济基础薄弱，过往养老服务体系建设起步晚、投入少、发展慢，城乡养老服务发展极不平衡，完善农村养老服务体系任重道远。
人口变化带来的影响是多方面的。一个重大的变化是导致需求萎缩，市场狭小。近年来，尤其是中西部地区，许多县城的年轻人纷纷迁往大中城市，导致市场进一步萎缩，县域需求大幅下降。
统计数据显示，全国范围内，人口在20万以下的县（市）约有400多个，而10万人以下的县（市）则有206个。人口减少、外流，使得县域需求萎缩。
2.产业空心化
多数县城规模偏小、经济体量有限，交通、能源、环保等基础设施和教育、医疗、文化等公共服务配套水平不高，难以形成强大的要素集聚力和产业承载力。由于缺乏足够的市场容量、完善的生产服务体系和优质的生活环境，对高端资本、技术、人才等要素的吸引力严重不足，难以有效承接产业转移或孵化新兴产业，制约了其作为县域增长极的辐射带动作用。
一些县域，县城的经济发展严重依赖传统产业，然而，随着产业结构的调整，许多县城的经济支柱逐渐衰退，导致财政收入减少，进而影响到地方政府的支撑能力。
随着传统农业和基础工业的衰退，许多县城未能及时转型，导致了“缺血”现象的加剧。经济下行压力加大，地方政府的财政收入也逐渐下降，土地出让金的收入也在减少，房地产市场泡沫也随之破裂。
产业空心化与人口流失相互作用，导致了一些地方的县域经济陷入了恶性循环。
3.财政压力
在经济下行的背景下，地方财政的压力急剧上升。财政部数据显示，2024年全国县级行政区平均负债率达到152%，较2023年上升12个百分点。这一数字背后，是基层政府日益沉重的债务负担。特别是中西部地区的县级行政区，负债率普遍超过200%，个别地区甚至高达350%以上。这些数字不仅是冰冷的统计，更是地方政府面临的真实困境。
基层财政的困境并非一日形成。随着经济增速放缓，土地市场降温，到2023年底，全国地方政府隐性债务规模已达41.8万亿元，相当于当年GDP的33.2%。这种债务压力直接传导至县级行政区，成为压在基层政府身上的”大山”。
数据显示，在财政困难县区，中央转移支付占当地财政收入的比例高达70%以上，这些资金成为工资发放的主要来源。面对财政压力，许多县区积极拓宽财源渠道。2024年以来，全国县级行政区通过盘活国有资产、优化税费征管、吸引产业投资等措施，平均增收12.6%。特别是一些经济基础较好的县区，通过发展特色产业和优势经济，实现了财政自给率的提升。
县城的政府机构庞大，财政支出沉重。为了应对财政困境，许多地方政府不得不推进行政体制改革，精简机构、减少人员配置，以减少开支。
4、公共服务资源配置持续不均
城乡分割的土地、户籍、社会保障等制度性壁垒虽在改革中有所松动，但人才、资本等要素在城乡间自由流动、高效配置仍面临诸多障碍，制约了城乡融合发展。特别是优质教育、医疗、文化资源过度集中于中心城市。例如2024年湖南有89家三级医院，长沙占34家，每万人拥有0.52家，远超全省平均水平，而湘西自治州仅有1家，部分县甚至没有三级医院覆盖。
县域公共服务在质量、可及性上存在明显“鸿沟”，不仅降低居民生活品质，更是驱动人才外流的关键推力，削弱县域发展人力资本基础。
5、区域之间发展不平衡
县域经济的发展呈现出显著的区域不平衡特征，这种不平衡不仅体现在经济总量上，还体现在有多大程度自主发展模式，对财政依赖程度，以及产业结构、发展速度、居民生活水平等多个方面。
2025赛迪百强县榜单显示，百强县东部地区占67席，中部地区占18席，西部地区占12席，东北地区仅占3席。东部地区优势明显。整体呈现出“强县强省”特征，江苏省、浙江省、山东省三省表现突出，分别占25席、15席和12席。东部县域的自主发展模式与中西部县域的高度财政依赖形成了鲜明对比。数据显示，超过60%的西部县域和45%的中部县域，其财政支出中超过40%仍依赖于中央和省级的转移支付。这种差异的根源在于基础设施短板、薄弱的产业基础以及公共服务欠账。这说明，仅靠扩大财政自主权尚不足以完全激活所有县域的治理潜能。
当然，数字上差异也十分显著。东部地区第三产业占比高，城镇化率高，显示出其城乡一体化发展水平较高。中西部地区城镇化率相对较低，显示出其城乡发展不平衡问题较为突出。东北地区城镇化率处于中等水平，但近年来由于人口外流，城镇化进程有所放缓。
中西部要素制约与发展短板明显，基础设施滞后、农业产业化水平低、工业规模偏小、公共服务能力弱等问题制约了县域经济发展。
【作者简介】陈剑，中国县域经济发展大会执行主任，《中国县域经济发展报告2025——城乡融合绿色转型》主编
发布：中经总网·中经在线
编审：王海珠
监制：熊辉
编辑：郑建华 侯晋平
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