【作者简介】陈剑，经济学人，中国县域经济发展大会执行主任，《中国县域经济发展报告》主编（国家行政学院出版社2024年6月出版）。
中国县域经济发展，正面临重大突破。
中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），把城乡融合发展看作是中国式现代化的必然要求。提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。
《决定》为县域发展，特别是县域经济发展提供了难得的历史机遇。笔者归纳为以下九方面利好：
一、推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度
改革开放以来，中国城镇化高速发展，常住人口城镇化率由1978年的17.92%提高至2023年66.16%。而2023年底全国户籍人口城镇化率只有48.3%，两者相差17.86个百分点，涉及2.7亿人口。长期以来，这些2.7亿居住在城市里的常住人口，没有享受或较少享受到政府提供的基本公共服务。因而，66.16%不是中国城镇化真实发展水平。
围绕推进以人为本的新型城镇化，《决定》提出推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化。这对推进城乡融合发展，特别是解决由于公共服务缺位而留在县域乡村的留守老人、妇女和儿童具有重要意义。
二、深化土地制度改革
《决定》提出“巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革”。
土地制度改革与亿万农民利益息息相关的，既是“三农”大事，也攸关全局。
1978年党的11届3中全会以来，土地制度改革对我国经济发展起到了至关重要的作用。从1982年家庭联产承包责任制保障农民对土地承包经营的各项权利，解放农村生产力，到18大鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，农村经济发展取得了长足的进步。
新一轮土地制度改革总基调将围绕提升土地要素配置和使用效率展开，重点或许在以下几方面：一是有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，稳步推进整省试点；二是健全土地流转价格形成机制，落实土地出让收入支农政策，逐步盘活农村以土地为主的存量资产；三是稳慎推进农村宅基地制度改革。鼓励有条件的农村宅基地进入农村土地流通市场，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。四是整合盘活农村零散闲置土地。在不触及耕地红线、充分保障农民宅基地合法权益的前提下，探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，综合运用增减挂钩和占补平衡政策，保障乡村基础设施和产业发展用地，提升乡村建设水平 。
新一轮土地制度改革如果启动，并得到落实，将极大促进城乡融合和乡村振兴，改变整个中国农村发展面貌。
三、畅通城乡间的要素双向流动
中国城市化进程中，包括劳动力等诸多生产要素流入大中城市，而资金、人才、货物等诸多要素很少流入到县域。这种单向流动，导致了中国县域经济发展的失衡。为了促进城乡要素双向流动，推进城乡融合发展，未来可能在以下三个重点领域展开：一是加快农业转移人口市民化进程。进一步放开放宽除个别超大城市外的落户限制，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度；二是开拓乡村建设多元化融资渠道，引导城市资金入乡；三是促进城乡产业协同发展，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。
此外，《决定》明确了三方面关键改革举措，即构建全国统一大市场、推进要素市场化改革和完善市场经济基础制度。特别是提出了要构建城乡统一的建设用地市场，健全劳动、资本、土地等要素市场制度和规则。对于城乡间要素双向流动有重要意义。
四、推进城乡融合发展
城乡融合发展机制是《决定》作为深化改革的五个体制机制之一，被着重强调。
以县域为载体的城镇化，特别是县城、县域建制镇的发展，是新型城镇化的重要一环。相比地级以上城市，县城在我国数量大，它连接乡村和城市。推进以县域为载体的城镇化，让广大农村居民不仅能够享受城镇的公共服务，还能够从事农业及相关产业就业。而这是全会强调“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”的切入点。
城乡融合的重点在县域，县域产业中工业占比较多，有了产业支撑，才能形成实质上的就业。推进城乡融合发展，重要的是开拓乡村建设多元化融资渠道，引导城市资金入乡，促进城乡产业协同发展。
五、保障和改善民生
相较于地级市以上城市，县域范围内的民生保障更为迫切。保障和改善民生，重要的是保障和改善县域范围内的民生。《决定》提出，要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。当然，在“普惠性、基础性、兜底性”民生建设上，还是要强调底线思维，让人民群众有获得感。
新一轮民生领域改革重点有以下几方面：一是完善收入分配制度，充分发挥初次分配的基础作用，加大税收、社会保障、转移支付等再分配调节力度，构建多层次分配协调配套的制度体系；二是落实更公平的社会保障制度，包括养老保障和医疗保障，扩大社保覆盖面，稳步提高社会保障待遇水平，让人民群众更多更公平分享改革发展成果；三是推动以“三医”协同发展为核心的医药卫生体制改革。
只有切实保障和改善民生，巩固拓展脱贫攻坚成果、促进农民持续增收，这是做好“三农”工作的出发点和落脚点。
重要的是，需要有量化指标和具体应对和保障措施，包括社会监督。如果没有一些刚性要求，很难相信保障和改善民生会在今后几年有一些重大突破。
六、建立推进强农惠农富农系列发展机制
为持续巩固拓展脱贫攻坚成果、推进强农惠农富农，《决定》提出完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，完善乡村振兴投入机制，抓紧谋划健全种粮农民收益保障机制，培育乡村新产业新业态，壮大县域富民产业。
上述内容，如果得到切实落实，对推进县域经济发展，无疑具有直接促进作用。
七、积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制
近年来，全球气候变化正深刻影响全球农业格局。中国也深受影响。一方面极端天气多发频发，另一方面气候变暖、气候带北移，这当中既有挑战，也有机遇。《决定》提出，“积极应对气候变化”，需要转变理念，提高监测预警和防灾减灾能力，引领推动农业绿色转型。这对县域产业发展提出了新要求，也蕴含了新机遇。
八、财权与事权匹配，新一轮财税体制改革增强县域财政可持续性
对县市政府来说，近年来，县域财权财力不断上收至地市、省和中央，事权不断下移至县市。由于财权与事权不匹配，导致大量事权在县域内得不到很好解决。推进新一轮财税体制改革，有助于充实地方财力，特别是县市财力，有效降低县市债务风险，促进县域经济、社会、民生等各项事业均衡发展。
新一轮财税体制改革的重点有可能涵盖以下方面：一是重新划分地方财权和事权。例如将基本养老保险、基本医疗和公共卫生、高等教育、跨省重大基础设施项目建设等“中央与地方共同财政事权”中的一部分上移，升级为“中央财政事权”，以减轻县市政府负担。二是健全转移支付分类管理机制，完善中央与地方分税制体系。而这些内容，有利于充实县域财政，有利于县域自身发展。
九、发展新质生产力要因地制宜
《决定》提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。人工智能、物联网等新技术新模式在现代农业中有着广阔的应用前景，同时我国地域辽阔、禀赋多样，各地农业发展阶段不同，面临的实际问题也不一样。因而，发展新质生产力要“因地制宜”。
《决定》提法实事求是。对广大县市来说，各地资源禀赋、产业基础、科研条件差异明显，对一些刚刚摆脱贫困地区的县市来说，发展新质生产力不是一场运动，而应实事求是根据本地情况，通过比较优势进行合理布局。
2024年6月22日，《中国县域经济发展报告》首发式在广东东莞观音山国家森林公园举办。
当然，上述有利于县域经济发展的诸多利好，是否能够很好落实，还是有很大疑问，也有诸多约束条件。但毕竟有利好，当然有期盼。
世界品牌研究院/中经总网 联合报道
发布：中经总网·中经在线
编审：王海珠 熊辉 刘信春 郑建华
本网智库专家推荐：陈剑（中国县域经济发展大会执行主任，《中国县域经济发展报告》主编（国家行政学院出版社2024年6月出版），健康中国50人论坛执行主任，中国政策科学研究会健康中国秘书长）
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