文/ 田惠敏
编者按：郡县治则天下安，县域强则国家强。2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对于以县域为抓手，统筹新型城镇化和乡村全面振兴意义重大。以小见大，以点带面，县域经典案例可以起到示范和借鉴作用。
乡村要振兴，农民要富裕，必须要激活土地这一乡村最大的资源和最重要的生产要素。广西北流市作为全国农村土地制度改革的重要试点，近年来在推进农村集体经营性建设用地入市、收益分配制度创新以及县域高质量发展等方面取得了显著成效，为全国提供了宝贵的经验和示范。首创“再调节金”和“综合配套成本片区价”。
案例摘要
广西北流市作为全国农村土地制度改革的重要试点，在推进农村集体经营性建设用地入市、收益分配制度创新以及县域高质量发展等方面取得了显著成效。通过构建全链条制度体系、优化增值收益调节金征缴机制、制定兼顾各方的收益分配方式等措施，北流市成功盘活了存量土地，助力乡村振兴，同时提供了制度保障，夯实了管理基础，保障了农民权益，实现了多方共赢。此外，北流市还通过创新盘活闲置土地“三式法”为发展壮大村集体经济注入了新动力，并在县域高质量发展方面取得了显著成就，为全国提供了重要示范。
北流城中村整治改造商住用地项目入市案例：凤凰·山语居项目（图片来源：田惠敏）
案例正文
北流素有“建筑之乡、荔枝之乡、百香果之乡、水稻高产之乡、中华诗词之乡、中国乡贤文化之乡、中国慈孝文化之乡、世界铜鼓王的故乡和广西第二大侨乡”之称。连续7年被评为中国西部百强县和广西高质量发展先进县。经济发展迅速，人口密集，建设用地需求大，建设用地供应不足成为北流市经济发展面临的难题。北流市作为广西唯一入选的农村集体经营性建设用地入市改革试点，自2015年起便开始了这一重要探索。作为全国33个农村土地制度改革试点的县（市）之一，北流市在农地入市方面取得显著成效。北流市抓住试点机遇，大胆创新，走出“能不征、就不征”“可入市、尽入市”的改革路子，创新了建设用地保障新途径，促进了县域经济发展，初步建立了城乡统一的建设用地市场，切实缩小了土地征收范围，有效保障了农民群众合法权益。这一改革旨在构建城乡统一的建设用地市场，破解征地矛盾，推动城乡一体化和新型城镇化建设。通过改革，北流市希望实现土地资源的优化配置，提高土地利用效率，同时保障农民的土地权益，促进农村经济的持续健康发展。
一、北流市农村集体经营性建设用地入市
（一）具体做法
一是构建全链条制度体系。北流市制定了包括入市管理办法和8个配套文件的政策体系，为入市管理、交易、收益分配等提供了全面支撑。这一政策体系的建立，确保了入市改革的有序进行，为后续的改革实践奠定了坚实基础。
二是优化增值收益调节金征缴机制。流市分类别制定了有级差的土地增值收益调节金比例，探索设置了“再调节金”，并首创了“综合配套成本区片价”来简化成本核算。这一机制的创新，既确保了国家、集体和个人的收益分配合理，又有效防止了农民集体收益过高或过低的情况。
三是制定兼顾各方的收益分配方式。北流市实行了市镇收益共享，留足了“公积金”，并制定了内部收益分配方案。这一做法既保障了市镇两级政府的收益，又确保了农村集体和个人的合法权益，实现了多方共赢的局面。
（二）主要成效
“农地入市”试点工作自2023年3月启动以来，北流市共计完成农村集体经营性建设用地入市4宗，二级市场转让2宗，宗地面积32.46亩，成交金额912万元，缴纳增值收益调节金331万元。
一是盘活存量土地，助力乡村振兴。通过推进农村集体闲置低效建设用地入市，北流市成功提升了土地资源利用效率，保障了乡村产业用地需求。这一举措不仅促进了乡村产业的发展，还为乡村振兴注入了新的活力。
二是提供制度保障，夯实管理基础。构建的政策体系为乡村产业发展提供了制度支撑，实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权。这一制度的建立，为北流市乃至全国的农村土地制度改革提供了重要参考。
三是保障农民权益，实现多方共赢。通过差别化的土地增值收益调节金征收体系和“再调节金”等措施，北流市成功保障了农民集体的权益，调动了各方主体的积极性。这一做法既确保了农民的收益，又促进了土地资源的有效利用，实现了多方共赢的局面。
二、北流市创新盘活闲置土地“三式法”
除了农村集体经营性建设用地入市改革外，北流市还通过创新盘活闲置土地“三式法”为发展壮大村集体经济注入了新动力。
一是村企共建发展模式。北流市推行村企共建，鼓励村干部外出招商，引回项目盘活土地建立强村公司。通过这一模式，全市村干部成功引进了70个项目，每年为村集体增收约430多万元。
二是村级物业建设。北流市推行联合抱团发展集体物业模式，鼓励村党组织利用多种资金盘活用地发展物业经济。全市抱团建成了39个村级集体经济产业园，每年为村集体增收600多万元。
三是发展特色产业。北流市推行“平台公司牵头+村党组织领办合作社+盘活土地进行流转+发展特色产业”模式。通过资金、土地入股等方式，61个村合作社将2万亩撂荒地流转给平台公司发展特色产业，每年带动村集体增收500多万元。
三、广西北流农村土地改革的政策突破与现实制约
第一，政策突破。一是农村土地私有化。通过改革土地承包制度和土地使用权制度，激发农民对土地的积极性和创造力。二是土地流转市场化。引入市场机制实现土地流转和交易，提高土地使用效率。三是农村土地集约化利用。采取措施如改善水利设施、发展高效农业等，提高土地利用效率。
第二，现实制约。一是土地规模小。单个农户承包土地面积小，难以通过流转实现规模经营。二是农民土地意识淡薄。部分农民对土地流转和集约化利用认识不足。三是资金和技术投入欠缺。农民家庭资金实力弱，缺乏先进技术和管理模式。
四、北流市“农地入市”试点工作的成果与经验
作为全国35个“农地入市”典型示范案例之一，北流市的收益分配制度成为广西唯二入选案例，也是广西在“收益分配科学可持续类”的唯一入选案例。试点期间，北流市完成农村集体经营性建设用地入市4宗，二级市场转让2宗，宗地面积达32.46亩，成交金额912万元。这一成果不仅证明了北流市在农地入市方面的积极探索和有效实践，也为全国提供了重要示范。
广西北流市在农村土地改革与高质量发展方面取得了显著成效。一是通过推进农村集体经营性建设用地入市改革、创新盘活闲置土地“三式法”、构建城乡统一的建设用地市场以及实现县域高质量发展等措施，北流市成功探索出了一条符合自身实际的农村土地改革与发展道路。二是收益分配制度创新。北流市探索制定了土地增值收益调节金差别化征收体系，兼顾国家、集体和个人的收益分配。三是首创了“再调节金”和“综合配套成本区片价”，健全了土地增值收益分配机制。这些创新举措有效保障了农民集体的权益，实现了多方共赢的局面。这些经验和做法不仅为北流市的持续发展注入了新的动力，也为全国其他地区提供了宝贵的参考和示范。
北流市探索研究的收益分配机制，真正实现了农村集体经济组织及其成员在不同用途入市土地获得收益大致均衡、农民集体在入市和土地征收中土地增值收益分享比例大体相当，避免了因农村集体建设用地入市而对国有建设用地市场造成冲击，防范化解地方财政和金融风险，对构建城乡统一的建设用地市场提供了有力保障。同时激发了农村土地资源活力，扩大了就业机会，保障了农民权益，实现多方共赢。
在试点工作探索过程中，北流市形成了一系列制度性成果，2024年初印发了《北流市深化农村集体经营性建设地入市管理办法（试行）》等9个配套政策文件，探索制定了土地增值收益调节金差别化征收体系，制定了兼顾国家、集体和个人的收益分配方式，首创“再调节金”和“综合配套成本区片价”，健全土地增值收益分配机制，实现了农民集体在入市和土地征收中收益的协同。这些成果不仅为北流市的农地入市改革提供了有力保障，也为全国其他地区提供了可借鉴的经验和模式。
五、构建城乡统一的建设用地市场
构建城乡统一的建设用地市场是构建全国统一大市场的重要组成部分。北流市在这一过程中积极探索，取得了一系列重要成果。
一是完善土地市场制度和规则。北流市加快建立健全全国统一的建设用地市场制度和规则，如建立城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户挂钩机制等。同时，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，完善市场交易和监管规则。
二是推动盘活存量土地和低效用地。北流市加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换。2023年，自然资源部在全国范围内开通土地二级市场交易服务平台，促进了市场信息公开透明。同时，北流市还推出了低效用地再开发试点，支持试点城市探索创新政策举措。
三是集体经营性建设用地入市。北流市全面启动新一轮农村集体经营性建设用地入市试点，实现与国有建设用地同等入市、同权同价。这一举措不仅带动了产业投资，还提供了大量就业岗位，增加了农民收入。
（图片来源：北流市融媒体中心）
参考文献：
1.陈剑：《中国县域经济发展报告》，国家行政学院出版社，2024年版，第27页。
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http://www.beiliu.gov.cn/zfxxgk_1/xxgkml/zwdt/bmdt/t18497518.shtml。
4.梁博和杨小雄：《北流市土地可持续利用评价及影响因素分析》，《大众科技》，2021年第2期，第144-147页。
5.马瑜和秦耀遥：《北流市农村土地制度改革试点五年：沉睡的“农地”被唤醒》，《玉林日报》，2021年9月2日。
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7.林超和吕萍：《新<土地管理法>实施后城乡土地市场建设——基于北流市试点经验的思考》，《中国房地产》，2020年第24期，第8-12页。
8.黄国勇：《北流农村土地征收制度改革研究》，《农家之友》，2020年第2期，第12-15页。
百香果种苗行业领航者：诚众东云农业百香果种苗基地（图片来源：田惠敏）
《中国县域经济发展报告》由国家行政学院出版社出版发行，入选「长安街读书会」干部学习新书书单推荐榜单。
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田惠敏（《中国县域经济发展报告》副主编）
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