文/ 大庆师范学院法学院教师 谭尚闻；大庆市龙凤区人民检察院党组成员、副检察长 王芳；大庆市龙凤区人民检察院第五检察部主任 王旭东。
摘要：营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。“法制环境”在判断营商环境的好坏与否上一直发挥着重要的作用，并作为重要指标被纳入到考核体系之中。检察机关是国家司法体系当中的重要一环，检察机关在行使监督权时秉持的原则之一就是保证检察监督与国家法律始终保持统一适用。新时代背景下,法治化营商环境建设的现实需要及监察体制改革后国家权力格局的重新配置使检察机关行使职权的方式发生了重大变革，因势利导下检察机关行使其权责的路径也逐步改变。
以新时代背景为需要对检察权行使路径进行梳理后的探索与展望,力求探索出一条突出政治主线、维护公平正义、适应时代主题的检察权新路径。
关键词：营商环境；检察权；法治程序。
进入21世纪后国家与国家之间的竞争已经从经济发展数量的竞争变为经济发展质量的竞争,我国在经历了40余年的经济高速增长后经济发展模式必然要进行变革,国际形势的瞬息万变留给我们时间愈发紧张。从结果上看加大投资拉动消费与提升出口是经济发展的主要着力点,但是上述三驾马车的良性发展都是以优良的营商环境作为存在的现实基础,离开优良的营商环境经济发展就是无本之木。2018年《宪法》修改后检察机关的权力构成发生了重大变化,检察权的司法属性没有改变,但是行使权力的着力点发生了转变,以往的职务犯罪侦查部门从检察机关内部转隶到监察机关,检察权从以往既有犯罪侦查权又有监督权转变为以监督权为主的司法权。可以看到2018年后检察权运行模式发生了重大变化。新时期下，检察机关为了践行更优履职一直致力于营造更为法治化的营商环境。2021年6月出台的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中就着重强调了作为政治机关的检察机关必须将“服务保障经济社会高质量发展”以及“依法维护企业合法权益”纳入到自身职责之中。以党中央和总书记对营商环境建设及检察机关新时期职能定位的具体要求,营商环境模式建设大致有几种模式可以遵循,其中以新加坡‘法治优先’,中国香港的‘国际化’及我国深圳市‘效率优先’模式等基本建设思路。稳经济，就是稳民生，更是稳大局。为了满足人民日益增长的多样化需求、经济社会的高质量发展，那么就需要营造更为市场化法治化的营商环境，因此，2019年11月在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上就出台了《优化营商环境条例》，这无疑促使着法治机关及时调整自身的职能范围，更好地落实好、践行好“为人民服务”的初心使命。党中央国务院对我国营商环境设定的路径是市场化、法治化和国际化,可见法治化是新时期营商环境建设的主要立足点,新时期法治化营商环境背景下检察权发展的外部环境要求对检察权运行模式提出了新的要求并催生出新的运行路径。
一、检察权运行程序的公开与透明化
检察权行使程序的公开与透明指检察机关行使监督权保证法治化营商环境的过程中从以往的注重实体与法律适用结果监督转变以听证、信息公开等程序性手段听取意见接收外部监督的新运作模式,现阶段看这种转变方式转变了办案理念、改进办案方式，架构起检察机关、当事人、相关办案单位沟通协作的桥梁,让当事人有理可诉、有话能说、有疑能询,运用法治方式及多方智慧化解矛盾,例如公开听证、上门听证邀请人大代表、人民监督员、律师代表、居民委员会代表等多元化解，以公开促公正赢公信。比较具有代表性的是检察听证程序的全面铺开和检察信息公开机制的全面运行。
1996年，我国正式颁布实施了《行政处罚法》，并将“听证程序”正式引入进来。以此为标志先后在行政处罚、行政决策、行政立法等领域引入听证制度,多年的制度运行实践表明,听证制度为打造公开透明政府、保证行政相对人参与权及保障政府依法决策依法处罚等方面发挥了不可替代的重要作用。在吸取了行政机关听证制度精华的基础上,结合新时期法治化营商环境建设对检察权提出的新要求,全国各级检察机关自上而下的在行使职权的多个领域内开始实施听证制度。2021年4月，最高人民检察院举行控申专家咨询库聘任仪式,聘任了60名律师、21名心理咨询师、11名退休干部采用了提前预约在最高人民检察院检察服务中心接待场所进行释法说理,常态化展开简易听证工作。明确规定了羁押听证不公开的基本原则,同时对听证审查的具体程序进行了细化。从适用范围尚看,2021年全年制定和修改的四部规范性文件可以看出检察权行使过程中听证制度已经实现了民事、行政、刑事、公益诉诉讼的全覆盖。从适用听证案件数量上看,2021年全年全国检察机关共组织听证10.5万件,听证后矛盾化解率达到76.5%。听证是古老的自然正义原则对程序正义的一项基本要求,听证是一种各方代表说明理由、听取证据以及检察机关释法明理的过程,听证程序的全面引入能够让检察权的行使的各个领域广泛接收利益相对方及社会公众的监督,让检察权行使的过程更加公正民主。
另外,2021年8月19日最高人民检察院公布《人民检察院案件信息公开工作规定》设专门章节规定了案件信息查询、案件信息发布、业务数据公布、法律文书公开等内容,全面规定了检察权行使过程中民事、行政、刑事及公益诉讼案件信息公开的相关规定。从最高人民检察院规范性文件规定的公开范围及公开的文书等相关内容看出了检察权力行使的信息化与公开化,以及最高人民检察院自上而下打造检察业务信息公开决心与实际行动。信息公开在我国最早的制度可以追溯到2008年的《政府信息公开条例》,条例主要调整行政机关的信息公开工作,多年的信息公开实践表明,信息公开制度在监督行政机关依法行使职权保证人民群众知情权等领域内发挥了重要作用。法治化营商环境的基本要求司法及执法环境的公开透明,执法及司法规范性文件的公开与透明,检察权的信息公开不仅能够实现对行政机关、司法机关以及社会公权力主体权力运行的监督还可以实现对自身检察权行使的监督,更能够在社会效果上实现检察机关与监督对象的良性互动有利于公民、法人等商业主体依法维权。
检察权行使的公开与透明是法治化营商环境下检察权行使模式发生变革的一个表现,权力行使模式的公开与透明既是多年来全国检察机关追求的一种目标,同时也是保证法治化营商环境的一种手段。可以预见的将来检察权行使不但会更加透明还能在现有基础上实现监督程序中利害关系人和社会公众参与权的实现。从我国政府权力转型变革的现实经验及现阶段法治化营商环境对司法权提出的新要求可以预见未来检察权将在现有公开透明的基础上更加注重服务社会的职能,以服务职能作为突破口实现司法体制改革的重要目标。
二、在检察权行使中实现法律效果与社会效果之间的平衡
众所周知,检察机关属于司法机关,检察机关行使检察权属于司法行为,司法权的职能是利用规则裁判案件并适用法律。以往司法机关裁判案件往往以法律事实和法律规范作为依据,较少的考虑社会效果,但是司法判决不能简单机械的适用法律也应当平衡法律效果与社会效果,检察权的行使的模式正在向这个方向发生转变,比较具有代表性的就是‘合规不起诉’与‘少押慎诉’的全面铺开。
最高人民检察院检察长张军在2021年3月8日的《最高人民检察工作报告》中提出"对企业负责人涉经营类犯罪,依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议,同时探索督促涉案企业合规管理,促进"严管"制度化,不让"厚爱"被滥用。[最高人民检察院检察长张军 最高人民检察院工作报告 2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上]"张军检察长在最高人民检察院工作报告中提到了涉及企业负责人经营类‘少押慎诉’理念的贯彻正是在服务营商环境的大环境下结合疫情期间企业经营相对困难的实际情况考虑平衡社会效果的一种司法理念。如若过去企业家涉嫌经营类犯罪,就要对案涉人员进行逮捕羁押的现象已经不适合如今的社会大环境。对企业法定代表人和负责人的羁押逮捕无疑于对企业经营给予致命一击,容易造成羁押一个人毁了一个企业导致大量人员失业,企业不能依照约定履行合同义务,国家税款流失等相应的社会问题,检察机关在行使职权时全面充分考虑了案涉企业的相关困难,在符合《刑法》《刑事诉讼法》的前提下,尽量将涉及企业经营犯罪中的负责人谨慎适用逮捕羁押的强制措置,符合党中央关于保护民营企业的精神。全国各级检察机关在履职过程中发现企业一旦涉刑,大量的员工、股东、债权人、客户等无辜者都可能受损的情形比比皆是,为了改变这一困局尽力保护企业经营运转,推出涉罪企业‘少押慎诉’,符合法治化营商环境建设的大趋势,更是检察机关服务政治大局突出政治优先的表现。检察权行使模式的这一变化可谓是突出政治、服务大局、顺应民意,也必将助力于营造更为法治化的营商环境而做出不可小觑的实绩。
2021年6月3日,《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》在以最高人民检察院为主导下的9家相关单位的联席会议中出台了,该指导意见就如何开展涉案企业合规不起诉明确了具体条文规定。目前,"企业合规不起诉制度"的改革试点工作已取得一定进展,表明企业合规已成为宽大刑事处理的重要依据之一,这是我国企业合规建设史上的里程碑事件,我国企业合规建设将迎来新局面。涉罪企业合规考察制度的试点实施也标志着检察权行使模式正在经历着一场重大的变革,涉罪企业合规考察制度是指在企业涉嫌犯罪案件审查起诉过程中,检察机关设立考察期,在考察期内检察机关会同行政监管机关,指导涉罪企业制定合规计划,通过对涉案企业管理建章立制,规范企业生产经营模式,完善企业合规经营。在考察期结束后,检察机关将综合考虑犯罪事实、犯罪情节、合规计划完成情况、各行政机关意见等多方因素,决定是否对企业涉嫌犯罪案件提起公诉的制度。实际上合规不起诉制度已经在探索在现有制度框架下新的权力运行模式。涉及我国企业的合规案例最早可以追溯到2017年中兴通讯案,中兴通讯公司在与美国商务部、财政部、司法部达成和解协议之后,开启了重建出口管制合规计划的进程。中兴通讯支付了约8.9亿美元后,需要经过七年的考察期,接受独立的合规监管。中兴通讯案使中国企业及司法机关意识到‘合规审查’的重要性,此事也震动了中央高层,引起了中央核心领导对合规审查的高度重视。在可预见的将来,合规审查的重要性应该跟知识产权对企业的重要性平起平坐,知识产权是企业为了谋求自身经济发展，突破现有桎梏的一剂“强心剂” ,对知识产权的保护目标是维护公平交易等价有偿的市场秩序,而合规性审查是维护法治化营商环境的重要保障。另外,检察机关行使职权也一直在不断探索中,合规不起诉制度试点实施也为检察机关权力运行模式转变积累了丰富经验,全面施行后也为制定法修改提供了可以参考的宝贵素材。从另一角度分析,合规不起诉制度的应用也应当考虑到相关的辐射问题, 检察机关在理清种种关系下，层层抽丝剥茧，才能更好地针对“合规企业”实行不起诉的原则。作为案件的侦查机关，公安机关首先要收集保存好相关证据作出综合性的研判，将应当起诉的案件报由至检察机关。不可忽视的是，在案件的具体侦查阶段，公安机关往往承担着损耗大量时间、金钱、人力、物力的前提下进行具体甄别，检察机关则通过上交的相关材料，例如合规书等，结合法律条文进行综合考量，最终作出是否起诉的决定。这环环扣扣之下，在未来企业合规不起诉的相关制度改革和蓝图设计，是否应该将相关案件的公检法机关的意见进行科学法治性的研讨是值得我们深思的。
从法理学角度分析，司法活动是法律效果与社会效果的兼并统一，法律效果关注的是在法律权威以及法律条文适用准确之下，在社会层面上达到规范个人、机关单位以及社会团体等行为方式上的实效性，是能够被全体民众普遍遵守和信仰的。社会效果则是关注于法律之于社会生活所产生的综合效应，其目标是司法活动的最终效果能够在整个社会层面得到认可，从而达到社会法治化的效果。法律的遵从与否以及其产生的成效都是基于司法活动所产生的社会效果以及民众的接受能力两者之间的博弈。以往查一个企业造成大量人员失业的机械司法模式社会效果不佳,以普通公民朴素的价值观衡量难以内心服从。法律适用社会效果不佳,法律效果仅仅是空中楼阁,实际上两者你中有我、我中有你，社会价值观的良性发展需要的是平衡好司法活动中的社会效果和法律效果，而检察机关在履职过程中也应该明确好每一个司法案件的社会效益以及法律效益，慎之又慎，才能庚续好检察机关的传承，使每一位民众都能在每一个案件的办理过程中感受到司法的清风习习。
三、检察机关对行政违法行为监督权的合理边界正在完善
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了完善检察机关行使监督权的法律制度;另外提出:检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应督促其纠正。在我国执政党的方针政策是制定法的重要实质渊源。2018年《人民检察院组织法》修改后对检察院的监督进行了明确,但是对检察机关监督行政违法行为的范围和边界界定并不清晰,笔者认为监督过程中应当对检察权监督的合理边界进行界定。
从检察机关与行政机关的关系上分析检察机关与行政机关之间的关系是监督与被监督关系,不是领导与被领导关系,行政权与司法权属于不同的国家权力,不同国家权力关系之间的监督关系应当存在合理的边界,如果检察监督监督权与行政权之间不存在边界就会变为指导和领导关系,造成司法权与行政权的混同。同理从法院审理行政案件的审理范围就可以看出,一般情况下法院不会对行政级机关的自由裁量行为进行过多的干预,仅仅是在出现法律规定的特殊情况下法院会审理行政机关裁量的合理性。检察监督的最终目的不是为了要找出行政机关有多少错误,而是为了保证行政法治的统一,保障争议的实质性解决,行政机关自行改正错误的行政行为,已经能够充分达到上述两个要求,可见"自行纠正"先行的原则具有维护行政法治统一的价值。其次,准确定位检察监督能够使得权力的边界更为清晰,监督手段更为恰当,有助于行政违法行为检察监督制度的理性发展,所以,应当严格限定行政违法行为检察监督的范围。另外,如果监督变为一般监督和泛泛的监督监督的效果也会大打折扣,从各地基层检察机关人员配置的情况分析一般监督与泛泛监督也缺乏足够的人员。行政违法行为检察监督领域在以行政公益诉讼监督范围的基础上，应该着重关注生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护领域。另外，根据现实情况基于此，认识到、领会好“公共利益”的内涵与外延才能更好划定检察机关践行行政违法监督的范围。换句话而言，检察机关在履职过程中如若发现侵害国家利益和社会公共利益的行为，那么就要敢于亮剑，用于担责。现阶段，违法行政行为监督权除《行政诉讼法》中公益诉讼之外,没有其他法律调整,内部相关配套制度也不健全。因此考虑到检察机关在现阶段的职能范围以及实践能力等条件的制约下，监督工作的侧重点应该放在严重危害公共利益以及人民群众反馈的急难愁盼的问题上，例如在涉及到侵害公民人身权及财产权且产生不良社会影响的恶性事件，以及涉及到危及国家安全、社会公共利益的行政许可行为等领域进行有效监督。笔者认为监督的界限应当定位于合法性监督,监督的前提是尊重行政机关的行政权,督促的效果是促使行政机关‘有错就改’,监督的最终准则是维护好国家的安全统一、守好维护人民群众生命财产安全的“最后一公里”。此外,对于行政权固有的裁量权及行政立法行为暂不宜列入监督范围,具体方式上应当以个案监督的方式行使监督权对行政立法等抽象行政行为现阶段不宜作为监督对象。
四、维护公平竞争市场环境的检察工作机制正在逐渐形成
法治化的营商环境首要问题是维护公平竞争的市场环境,维护公平竞争的市场环境需要行政机关、检察机关、审判机关的共同努力来完成,现阶段检察机关在以打造法治化营商环境为契机正在逐步构建一条维护公平竞争环境的检察工作机制。公平竞争的前提是让市场在资源配置中起决定性作用,要确保市场主体拥有公平竞争的环境,让在良性竞争中获胜的企业汇聚更优质的资源配置,获得更好发展机会,为经济社会发展和共同富裕作出更大贡献。在总结既往工作经验的基础上,在这一领域内检察机关的工作机制可以尝试围绕如下几个方向进行:第一,检察机关作为公平正义的守护者,应发挥法律监督职能,依法惩治和预防制假售假、金融诈骗等破坏公平竞争、扭曲优胜劣汰市场逻辑、损害资源优化配置的违法犯罪行为;第二,在办理知识产权民事、刑事及行政案件中除了对行政机关、人民法院行政、司法行为合法性进行监督外还探索推行侵犯知识产权犯罪案件权利人权利义务告知制度,结合办理假冒注册商标案,向被侵犯商标权的企业送达了权利义务告知书,有效保护了企业知情权。审慎办理科技创新案件,对涉案企业正在投入生产运营和正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等,原则上不予查封、扣押和冻结等措施,切实在案件中保护企业的知识产权,维护公平竞争的社会关系;第三,在工作中检察机关积极主动与辖区内企业进行走访互动,定期建立检察机关与企业的沟通联系机制,以检察机关内部人才优势为辖区企业提供法律指导,在企业涉及知识产权、商事诉讼案件时利用检察机关的优势为企业提供法律服务;第四,重大案件中建立检察机关与政府、法院联动机制,优化法治化营商环境是一项系统工程,仅是守住司法这道"最后的防线"还远远不够,检察机关不能单打独斗,既要做监督者更要做促进者,应激发调动各方面积极要素,共同营造更加优质的营商环境。检察机在履职时应立足自身职能,同法院、政府部门等在重大案件协调、重大矛盾化解、重大改革推进、重大风险防控、重大项目建设、制度机制建设等方面加强协作,助力法治政府建设,推动落实优化法治化营商环境的有效举措。
可以看到的是检察机关多年来的工作具有显著成效,在新时期法治理念的贯彻实施之下，检察机关在办理各类案件时能够做到主动履职、积极担当，及时转变自身的工作方式方法，明目标，强法治，在每一起诉讼之中感受到司法活动所带来的正向的法律效益与社会效益，着力提升法治机关的监督质量，在“质量建设年”目标的感召之下，狠刹营商环境治理中的歪风邪气，下苦工才能取成效。当然，再这样欣欣向荣的背景之下，成果也是显著的。以黑龙江省为例，2018年以来逮捕各类破坏市场经济秩序犯罪1414人，起诉1758人;监督行政执法机关移送犯罪50人、监督公安机关立案50起,沉重打击了多个扰乱市场经济秩序、破坏市场公平正义的犯罪分子与犯罪团伙。另一方面，全省检察机关也致力于提升自身服务理念、转变职能，由“点菜”变“端菜”，开展涉企积案的集中清理和涉企矛盾纠纷的专项排查整治以提升整个市场经济向着利好方向发展。
最后,在市场经济愈发繁荣、市场主体愈发多元的今天,产业类型越来越详细化、专业化,市场主体的法治需求也呈现多样性、复杂化、详细化的明显趋势。检察权作为国家公权力机关的重要组成部门在社会主义市场经济改革过程中必然要扮演重要的角色,检察机关自身的性质决定其能够监督行政、监督司法在保证行政机关依法行政,保证司法机关公正司法的过程中将公民、法人对法治建设的现实需求传递给行政、司法机关,承上启下的保证了国家法治机器的顺利运转。另外,检察机关也是社会正义的最后一道防线,离开社会的公平正义营商环境建设就是空中楼阁。市场在发展,社会在变革我国已经进入了改革开放的深水期,这一时期权利-权力关系及权力-权力的关系的互动模式正在悄然发生变革,以往的命令服从模式正在逐渐被历史的发展所淘汰,新时期的权力-权利模式是也从以往管理模式转变为以公民法人等社会主体为中心的互动服务模式。检察机关因时而变应势之导在行使检察职权过程中不断探索,不断提升自身的司法理念,以法治化营商环境建设为理念和导向提升司法水平必将为我国社会经济发展的二次腾飞贡献出重要力量。作为一名检察工作人员在社会转型期，更应该审时度势，明确自身政治站位,站好服务人民的最后一班岗，接好社会主义新时期的接力棒，以扎实拼搏的干劲、求真务实的作风，稳步推进检察事业向着更高目标奋进，以更优质的检查履职助力实现法治化的营商环境。法治兴，经济兴，民生兴。
来源：中经网·中经在线
编辑：王海珠 熊辉 郑紫文
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