摘要：县城位于“城尾乡头”，是我国城镇体系的重要组成部分。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就地就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的空间布局。推进县城建设，有利于县域经济高质量发展，为国内大循环和全国统一市场建设提供新动力。推进县城建设，有利于城乡融合发展，对构建新型工农城乡关系具有重要意义。
作者：谢东亚 中国城镇建设发展中心副主任、厦门大学社会发展研究中心副主任
在全面建成小康社会的基础上，推进新型城镇化建设既是巩固脱贫攻坚成果的必由之路，也是实现共同富裕的必然选择。
可见，推进新型城镇化建设是实现共同富裕目标的重要着力点和重要抓手。
一、迎来新机遇：为什么是县城
推进新型城镇化建设，离不开县城的带头和引领作用。
（一）县城的特点和作用。
县城位于“城尾乡头”，是我国城镇体系的重要组成部分。统计显示，2021年底，中国1472个县的县城常住人口为1.6亿人，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人，县城人口占全国城镇常住人口的30%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就地就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的空间布局。推进县城建设，有利于县域经济高质量发展，为国内大循环和全国统一市场建设提供新动力。推进县城建设，有利于城乡融合发展，对构建新型工农城乡关系具有重要意义。
（二）县城具备特殊的基础条件。
规划中有关乡村产业发展的文件，已经对县城进行了大致分类。文件中明确提到的有“大城市周边县城”“有交通和资源优势的县城”“边境县城”和“农产品主产区之内的县城”，并且对这些县城的发展提出了较为明确的支持措施。这些分类覆盖了大部分的县城。有学者统计，2021年在1866个县和县级市中，产粮大县和重点生态县占比较大，分别为1039个和819个。
（三）县城具有连接城乡的枢纽作用。
国家强化推动以县城为重要载体的城镇化建设，从生产、生活、生态与安全四个领域构建起县域经济社会高质量发展的新格局，充分发挥县城连接城乡的枢纽作用，最终建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。
（四）历史的经验也证明，县城的在新型城镇化建设中的带动作用不可低估。
从历史逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设的提出是我国城镇化发展到中后期阶段的历史必然。计划经济时期，我国城镇化基本处于停滞状态，人口结构转型严重滞后于经济结构转型。1953年至1982年，城镇化率从13.24%提高至20.91%，三十年间仅提高了约7个百分点。同期，工业增加值占国内生产总值的比重却由19.84%提高至40.63%，三十年间提高了近20个百分点。可以看出，那一时期我国的城镇化远远滞后于工业化。改革开放开启了我国快速的城镇化进程。1982年至2020年，城镇化率由20.91%提高至63.89%，近四十年提高了超过40个百分点。
（五）县城作为县域的发展集聚核心，是城镇化载体扩展的主要着力点。
2020年提出以县城为重要载体推进城镇化建设，是建立在对我国城镇化历史深刻认识的基础之上。从理论逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是空间相互作用理论在城乡融合发展和城市分布体系上的应用。从推进大中小城市和小城镇协调发展的角度来看，就是根据大中小城市和小城镇等空间对人口的吸引能力，合理配置生产要素。所以，将县城作为城镇化发展的重要载体是必须的。
从现实逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是我国流动人口向县城聚集、工农业在县城互动、乡村居民需求升级的实际需要。以县城为重要载体推进城镇化建设就是从我国基本国情出发，遵循人口迁移规律，顺势而为的现实选择。
二、破解老难题：县城面临困境
县城担当了实现新型城镇化建设的历史的重任，自身发展也需要破解若干难题。
（一）城乡融合发展带动功能不足。
在我国城乡融合发展中，“大城大村”现象比较突出，县城在城乡融合中的纽带传导功能不足，其“次级核心”地位尚未体现，县域城乡融合发展水平一直较低。推进县城建设，畅通城乡资源双向流动，有利于破除城乡分割的体制弊端，发挥县城辐射带动乡村的能力，促进县乡村的功能衔接互补，推动农业农村现代化，实现新型工业化、城镇化、信息化与农业现代化的同步发展。
（二）城镇化建设的短板在县城。
一方面，多数县城建设仍然处于现代化水平低、产业不发达、公共服务配套不足、综合环境不佳、治理水平不高的状态。另一方面，随着大城市就业环境变化及生活压力加大，国内农民工回流家乡趋势在加快。
国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例为22%，40—45周岁比例为67%，县城是农村人口进城的现实选择。以县城为载体的城镇化，可以有力吸纳回流人口，破解农民工回流难题与进城安家落户难题，实现“城乡双栖”和“工农兼业”。县城为载体的城镇化这种转型发展，也是符合我国城镇化中后期人口流向和消费投资流向规律的，是能够满足农村转移人口对美好生活向往的，也有助于缓解一部分超大城市、特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚的问题。
（三）受发展要素制约，县城建设力度不够。
县域建设用地供需失衡有待突破。加大县城建设力度，满足县城建设用地需求，需要新增建设用地计划指标，这通常与国家耕地保护红线政策相冲突；地方政府对现有的存量用地和低效土地开发动力不足，节约集约用地机制不完善，造成大量开发和低效利用并存，土地利用缺乏效率；市场在土地资源配置中的作用不明显，土地要素配置与现实市场需求之间明显错配，工业用地与商业用地、建设用地与设施配套用地之间结构不均衡，导致房价攀升和服务业发展不足，提高了农业转移人口的市民化壁垒。
经济金融渗透不强，县域经济实力有待增强。国有商业银行信贷资金集中实施“四重”战略，即将绝大部分资金投入到“重点地区、重点行业、重点客户、重点产品”，而广大县域经济发展需要的资金被长期搁浅；信贷资金投入失衡，资金供求矛盾仍然存在，县级城镇以下的小型企业，无论是国营、集体还是私营、个体企业，在取得银行信贷资金支持方面都不同程度地受到多方面的限制。
三、历史的选择：县城必有担当
新时代的城镇化战略开始转型，从高速城镇化转向高质量城镇化，从异地城镇化转向就地就近城镇化，从重视大城市的发展转向以县城为支撑的县域城镇化。这一变化过程当中，历史性的选择了县城来担当重要的使命和作用。
（一）重塑县域生产力空间布局，以重点产业为核心规划产业生态圈。
依托原有产业园区、创业园区和新建集聚区，有机融入基础设施网络、公共服务、生态空间、乡村振兴等空间场景，形成生产、生活、生态互促共荣的新县城。
巩固壮大县域实体经济，重点培育县域核心工业、县域生活及文旅服务业、特色农业集群等，注重发展农资供应、技术集成、仓储物流与农产品营销等农业生产性服务业，县城打造1—2个支柱型产业集群。同时积极培育县域龙头企业和专精特新小巨人，形成特色产业链，鼓励创新，构建从孵化培育、成长扶持到推动壮大的全生命周期梯次培育体系。另一方面不断招大引强，优化县域招商引资模式，力争引进号召力强、产业链带动强的链主企业进县城。同时鼓励县城所在镇或中心镇建立产业示范园区，引导县域主导产业集中集聚发展。
（二）构建以县城为中心、以乡镇为节点、以农村为腹地的城乡融合发展空间体系。
把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。优化县域空间结构，发挥县城连接城市、服务乡村的作用，增强对乡村的辐射带动能力，以规划一体化促进城乡空间融合，统筹城乡产业、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境等布局，构建以县城为中心、以乡镇为节点、以农村为腹地的城乡融合发展空间体系。促进城乡产业协同发展，依托现代农业产业园、特色小镇、田园综合体等城乡融合发展平台载体，推动城乡产业多重业态协调发展，支持一批区位优势和产业基础良好、资源环境承载能力较强、集聚人口规模较大的县城发展，开展以县域为主体的城乡融合发展试验区建设。
（三）建设低碳县城，实施基础设施绿色化改造。
在“双碳”目标引领下，县城是绿色低碳发展的最佳载体。一方面实施绿色建筑创建行动，提升新建建筑节能标准，推广节约、高效、环保的绿色建造模式，鼓励在老旧小区改造中同步实施建筑绿色化改造。同时着力发展县城绿色交通，大力推广新能源公交车，打造以人为本的慢行道路系统。另一方面推进社区绿色低碳建设，倡导居民绿色消费、绿色出行和绿色生活新风尚。加大绿色低碳基础设施建设，统筹县城水电气热通信等设施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水处理等设施；构建县城绿色低碳能源体系，稳步推进冬季清洁取暖；加强配电网、储能、电动汽车充电桩等能源基础设施建设。
（四）优化县城人文宜居环境与生态质量，为县域经济可持续发展提供支撑。
一是保护历史文化，形成特色风貌。充分挖掘和传承当地历史文化底蕴，加强县域文化遗产保护，县城重大公共建筑应体现地域特征和时代风貌。同时优化县城设计，统筹协调新老城区形态风格，活化复兴特色街区与特色小镇，丰富城市人文景观，以文兴旅、以文荣创、以文建博。
二是厚植绿色底蕴，展现优美形象。探索山水人城和谐相融的新路径，构建城市与山水林田湖草生命共同体，优化城乡空间布局、生态系统、环境品质、风貌形态，满足人民日益增长的优美生态环境需要。推进县域自然资源统一确权登记，开展生态产品信息普查、形成目录清单；引入市场主体发展生态产品精深加工、生态旅游开发、环境敏感型产业，探索用能权、用水权等权益交易机制。完善城乡环境治理体系，打造生态宜居的美丽县城。
三是改善服务设施，丰富县城生活。这是吸引人才和年轻人回乡就业创业的重点。一方面，提升数字基建水平，完善网购等平台经济网点网络，实现县城居民生活数智化转型；另一方面，打通县城外连通道，提高县城与附近大城市的互联互通水平。
（五）深化体制机制创新与试点先行，构建集约高效管理和现代治理模式，为县域经济高质量发展提供保障。
做好规划，试点先行。积极探索县域内经济区与行政区适度分离，将县城所在镇与毗邻乡镇统筹发展，力争形成较大经济单元，增强县城极核综合实力与竞争力。选取有基础有条件的县城在全省先行示范，及时总结推广典型经验和有效做法。
创新机制，补齐短板。一方面深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制，全面落实取消县城落户限制政策。积极优化农村人才进城落户和返乡农民就业创业具体政策，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城发展。另一方面建立多元投融资机制，强化地方财政及金融支持。加强对县域财政投入力度，构建县域产业基金，提升金融手段的组合运用效率。
四、面向新未来：高质量求发展
随着我国进入城镇化中后期，围绕县城开展新型城镇化建设，无疑是新发展格局中提速增质并推动农村城镇化、产业数字化和农民市民化的重要战略抉择。
进入新发展阶段，县城既是新型城镇化体系的“短板”，也是值得深挖的“潜力股”。进一步补齐这块“短板”，将对提振内需，弥合城乡发展不平衡，促进县域产业经济发展，提升县域人口收入水平起到关键性的支撑作用。
（一）改革开放以来，我国“三农”发展取得历史性突破的同时，新情况新问题不断涌现。如今中国已经步入百年之未有大变局的关键节点，国内外形势变化对“三农”发展提出了新的要求。当前，我国县城建设机遇与挑战并存，既有新动能培育的优势、城镇化转型升级的新机遇，也有公共服务供给不足的短板、国际外循环的严峻挑战。
（二）县城是城乡融合发展的关键支撑，推进县城建设的根本出发点是增强县城综合承载能力。提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，更好推进农业转移人口就地就近城镇化。提升县城对城乡融合发展的支撑作用，需要进一步夯实县城的产业发展基础，完善县城的市政设施功能，提升县城的公共服务能力，加强县城的生态保护修复和环境治理，促进县乡村功能衔接互补和互促互进。
（三）推进以县城为重要载体的城镇化建设，应以补短板强弱项为主线，坚持高质量发展、高品质提升的城乡融合发展思维。从国土空间布局、产业体系发展、公共服务供给、数字化转型等领域谋篇布局、找准定位、发挥优势，以此加快实现农业农村现代化。
同时，新型城镇化建设对于解决好我国区域之间发展不平衡问题具有重要意义。我国新型城镇化建设过程中存在城市群人口和经济与环境承载能力不匹配、城乡区域发展不平衡不充分、基本公共服务供给不均等、小城镇建设短板突出等多个方面的问题。
（四）乡村振兴与城镇化建设是新发展格局的一体两翼，更是高质量发展的双轮驱动关系。
我们必须立足从根本上解决中国的“三农”问题，在推进新型城镇化的同时，全面实施乡村振兴战略，让乡村振兴与县城城镇化建设“两个轮子”都和谐一致运转起来。中国农村地域广阔，农村发展除了增强自身发展的内生动力外，也需要借助城镇化的外部驱动力，在内外力协调发展和共同作用下，才能实现全面和可持续高质量发展，不断走向城乡经济与社会发展的全面融合，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，是历史性的选择，也是历史性的必然。
发布：中经网·中经在线
编辑：王海珠 熊辉 郑紫文
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