[探索研究] 政府采购助推经济社会高质量发展研究——作用机制、主要不足和对策分析

中经网 2022-07-29 00:14 浏览量：193951

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文/ 方宁（中央国家机关政府采购中心）

政府采购既是机关事务管理也是财政宏观调控的重要一环，担负着保障机关正常运行、提高财政资金使用效率、培育和引导产业发展、促进廉政建设等重要作用，应以新时代的战略视角对政府采购在助推经济社会高质量发展中的作用进行再认识。立足于政府集中采购工作，探讨新时期、新矛盾、新理念和新定位下发挥政府采购政策功能的举措，对推动政府采购事业创新发展、提升政府治理能力和水平具有重要意义。

政府采购助推经济社会高质量发展的作用机制

经济机制。20世纪30年代初，凯恩斯将政府采购作为解决资本主义经济大萧条的制度利器，政府采购从诞生起就蕴含宏观经济调控的天然属性，即通过实行政府采购，处理好资源有限条件下的供给、需求和分配三者的关系。首先，政府采购规模是核算国民经济总量的重要组成部分。由于政府支出乘数效应明显，政府采购需求的变化会引起社会生产和分配在总量和结构上的乘数变化，从而起到高效调节社会供需总量平衡的作用。其次，采购是产品和服务供应链条的最终价值实现环节，政府是国内市场最大的消费者，政府采购的数量、品种和频次的改变将直接影响到产业结构和产品结构，促进社会总供给的结构性优化。再次，对于市场失灵引发的发展不平衡，通过带有国家政策性和倾向性质的政府采购行为可以弥补市场失效，解决区域性、行业性的经济发展不平衡，更好地进行社会再分配的调节。

法理机制。根据政府采购法立法草案，我国政府采购的作用主要包括6个方面：一是有利于提高财政资金的使用效益，节省开支。二是保证采购项目质量，采购单位可以得到质量有保证、价格合理的货物、工程和服务，保障国家机关有效行使职能。三是有利于发挥政府在国民经济发展中的宏观调控作用，推进保护国内产业、保护环境、扶持不发达地区和中小企业等政策措施的实施。四是促进财政预算制度改革，强化财政支出管理。五是有利于促进公平竞争，增强企业的竞争能力和自我发展能力。六是有效抑制腐败，遏制采购中的权钱交易和其他腐败行为。其中，第一、二点节支和提质可视为政府采购的基本功能，第三至六点涉及的“政策实施、助力改革、公平竞争、抑制腐败”是政府采购政策功能的主要目标，也是助力高质量发展的主要内容。政府采购法第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，该条款涉及的节能环保、促进地区间平衡发展、扶持中小企业可以视为现行政府采购助推经济社会发展的政策功能。政府采购法实施条例第六条规定，“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策”，财政部门是发挥政府采购政策功能的牵头人，集中采购机构是政策功能落实的重要执行者。

政府采购助推高质量发展中存在的主要不足

当前我国经济正处于由高速增长向高质量发展转变的关键时期，政府采购作为宏观调控的基础性工具，政策功能还未得到充分发挥，在参与经济结构调整、引导相关产业优化结构、调整布局上还有很大空间。

现有政府采购政策功能与新发展理念的要求存在差距。做好新时代政府采购工作，必须贯彻落实新发展理念。创新是引领发展的第一动力，但目前政府采购工作对市场的调研，特别是对创新和前沿技术与产品的了解不足，为创新企业搭建发展平台的作用发挥很少；协调是持续健康发展的内在要求，但采购人、集采机构、财政监管、审计等采购链条的相关各方对政策和问题的解释和理解时常存在认识分歧，未实现政策的有效延续和步调一致，政策功能的发挥未形成合力；绿色是永续发展的必要条件，但目前对绿色采购的支持还未延伸到绿色生产、绿色履约和绿色验收的全链条上；开放是国家发展繁荣的必由之路，但由于国内国际相关法律仍存在不衔接，国内的招标投标法和政府采购法的关系也未理顺，GPA谈判障碍重重，在政府采购市场构建国内国际双循环的新发展格局还有诸多难题待破解；共享是中国特色社会主义的本质要求，政府集中采购对机关保障的支持一直是工作重点，但对民生领域的采购项目还不多，回应社会关切不够，还应以更宏观的站位和更务实的举措服务国计民生项目。

政府采购的现行成效与“物有所值”的目标仍有差距。政府采购的本质要求是遵循法定程序实现采购目标，保障政府履职和公共服务需要。这必然要求采购结果能物有所值。而物有所值应以综合质量和效益为目标，追求产品和服务质量、采购效率和社会效益的最大化。其中的社会效益即承载了助力经济社会发展的政策功能。而现行的政府采购价值目标还主要停留在节资防腐的层面，组织实施仍过分注重程序导向，现行制度法规对评审框架的约束难以真正遴选出物有所值的产品和服务，亟待建立起一套契合市场实际的科学完整的绩效评价体系。只有把政府采购价值目标升级到物有所值的层面，从程序导向向程序结果并重转变，建立起定量定性的考核体系和相应制度保障，才能更好地发挥政府采购在供给侧结构性改革中的作用，引导厂商调整产品和产业结构，优化质量，并以供给侧带动需求侧升级，形成良性循环，真正实现经济高质量发展。

政府采购信息公开程度与社会期待仍有差距。公开为原则、不公开是例外。政府采购在信息公开方面已经迈出了较大步伐，但业界对采购过程是否公开仍存在认识分歧。社会公众希望看到更加透明、阳光的政府采购，供应商期待评审过程的全公开，采购方、评审方则倾向于不公开或选择性公开。国务院办公厅关于政府信息公开工作要点中强调，“要加强政府采购信息公开。公开政府采购项目预算、采购过程、采购结果，细化公开中标成交结果，逐步建立政府采购预算、执行、结果全过程信息公开制度。”而财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十六条规定，“采购人、采购代理机构应当采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。”现行法律制度对信息公开内容的表述要求不一，也使得各地区政府采购机构无所适从，导致了供应商质疑投诉频发。

政府采购现行信用体系仍待健全。诚实信用原则在政府采购中还未充分发挥作用。一是由于企业和个人信用数据仍未全面互通共享，失信供应商变更法人、股东或营业执照后重新参与政府采购的活动仍难以甄别，极易造成“劣币驱逐良币”；二是由于技术需求的专业性，采购人和集采机构从业人员在标准制定中难以做到完全公允；三是由于现行政府采购专家评审制度的权责不对等，部分缺乏职业操守和专业水平的专家参与政府采购评审活动直接导致了评审结果有失公平。政府采购是社会公众了解政府、参与政府治理的窗口，政府采购的公信力在一定程度上代表了社会公众对政府的信任度。建设“让失信者无处藏身，让守信者一路畅通”的政府采购信用体系仍任重道远。

政府采购助推经济社会高质量发展的实践路径

发挥好政府采购的政治功能。中央和国家机关政府集中采购机构是执行政府采购政策的“国家队”，应充分发挥标杆示范效应，走好贯彻落实中央决策部署的“最先一公里”，在保障政府部门正常运转的基本政治功能的基础上，落实好国家重大战略部署和各项政治任务。一是大力推进供给侧结构性改革。政府集中采购连接着政府需求和市场供给，是引领市场的“风向标”，应在充分调研市场的基础上科学制定采购方案，发挥采购政策传导效应，改变政府和企业的行为模式，引导产业结构调整，发挥好推动供给侧改革的阵地作用。二是落实好放管服改革任务。打破行业垄断和地方保护，简化交易规则，进一步降低政府采购市场参与门槛，完善奖优罚劣的履约规则，培育市场环境，激发市场主体活力，助力形成开放公平、竞争有序的市场体系。三是助力“大众创业，万众创新”。政府采购工作要主动服务于创新驱动战略，扶持中小企业，推动经济发展动力变革，助力高质量发展。四是在民生领域采购项目中发挥好保障功能。政府集中采购机构基于其非营利、准行政组织的属性，在承接社会关注度高、政治影响大的民生项目上具备天然优势，在实践中也积累了许多经验，理应发挥更大作用。如中央国家机关政府采购中心在执行中央国家机关老旧小区综合改造、救灾物资、疫苗采购等一批示范意义的采购项目中都发挥了积极作用，扩大了政府采购的示范效应和影响力，彰显了政治保障功能。

强化新时代政府采购的经济功能。一是发挥好调节社会总供需的乘数作用。在疫情影响的艰难形势下，2020年全国政府采购规模达36970.6亿元，较上年增长11.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%。政府采购规模的增长体现了发挥积极财政政策作用、调节社会总供需的意图和效果。二是当好产业和产品结构调整的指挥棒。政府集中采购工作规模大、示范效应强、影响范围广，能够充分发挥示范作用和宏观调控功能。集中采购机构应与产业政策制定部门加强沟通，将采购大数据与相关部门共享，为经济评价和决策提供一手数据。同时应制定科学的采购标准体系，清除新技术、新产品进入政府采购市场面临的障碍，产业政策制定部门也应将采购环节的建议纳入政策制定考量中。三是平衡地区间经济发展。扶持不发达地区和少数民族地区发展是政府采购重要的政策功能。地区间经济发展不平衡已经成为我国社会矛盾演变的重要方面。政府采购可通过预留政府采购份额，定向扶持欠发达地区，刺激这些地区扩大投资和生产，加快改善地区产业结构，实现国民经济区域结构的均衡合理。

强化多部门、多层次的政策协调与整体配合。一是各部门加强政策协调。对政府采购政策功能的落实需要采购链条的各相关方通力合作，站在推动政府采购事业、助力社会经济发展的全局高度统一推进。财政监管部门在政策引导、采购部门在采购方案制定、审计部门在事后监督中应逻辑一致、合理分工、有效互动、权责明确，协同推进；二是建立科学完整的政策功能评价体系。在传统的规模和节支指标基础上，应将产品和服务质量、采购效率、社会效益等一系列反映政府采购政策功能的定性和定量指标纳入绩效评估，真正建立起一套契合市场实际的科学完整的政府采购政策功能评价体系，引导政府采购价值目标真正升级到物有所值的层面；三是在全面深化改革的背景下，各种重大改革政策频出，政府采购政策应当融入其中，统筹布局、形成整体合力，防止政策碎片化；四是统筹国内、国际两个市场。政府采购应破除行政和地域壁垒，打造统一的国内采购市场，同时稳步推进GPA谈判，稳妥处理支持民族产业与扩大对外开放的关系。

以标准化推动采购高质量发展。《国家标准化体系建设发展规划》要求各级政府充分发挥“标准化+”效应，加快其在经济社会各领域的普及应用和深度融合。《机关事务工作“十四五”规划》对加强机关事务标准化基础建设作出了重要部署。政府采购标准是机关事务标准体系的重要组成部分，理应在促进经济社会健康发展、经济提质增效升级、政府治理能力提升等方面发挥更多作用。一是实现采购技术需求标准化。科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，是精准执行政府采购预算，发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。集中采购机构应充分发挥专业优势，对采购需求集中、标准化程度较高的品目统一制定采购需求标准体系。中央国家机关政府采购中心业已形成的计算机、服务器、云服务、家具等通用办公设备和服务的采购需求标准也可上升为中央国家机关资产配置相关标准，最大限度汇集采购规模优势、发挥规模经济效益，引导产业发展。二是实现采购文件标准化。采购文件是政府采购评审的主要依据，研究制定相对统一规范的采购文件，才能保证供应商公平公正地参与政府采购活动，避免歧视待遇或差别待遇。中央国家机关政府采购中心已出版《电子化采购文件范本》一书，形成了涵盖信息类、物业、家具、印刷等十几个品目的采购文件范本库。下一步还需依据政策变化及时调整范本表述，并编制相应的《采购业务指南》《文件编制工作规范》等操作性文件，形成较为完整的采购文件标准体系。三是实现评审和履约标准化。首先，实现评分办法标准化。评分办法是确定中标供应商的依据，作为交易规则，评分办法制定的是否合理、科学，直接影响到政府采购的效果以及公正。要按照物有所值的理念，根据项目特点科学确定各评分因素权重，遏制“恶意”低价中标或以低价“稀释”价格分的行为，营造优质优价的正确导向。其次，实现评审流程标准化。按照政府采购相关法律规定，细化政府采购评审操作流程，保障评审委员会独立、客观、公正地进行评审。中央国家机关政府采购中心近年印发了《项目评审操作规程》、《远程评审管理办法》等制度，下一步还应细化评审环节工作要求，规范评审活动现场管理，确保开评标有序开展。最后，实现履约评价体系标准化。开展对中标供应商的履约评价，并把履约情况作为供应商参与其他政府采购项目的重要参考，倒逼供应商诚信履约。

拓展职能边界，开启集中采购政策功能的新空间。集中采购机构是政府采购制度改革的一线实践者，承担着改革探索和开拓创新的职责。面对公共资源交易整合和改革的趋势，集中采购机构应不断拓展职能边界，从单一的目录执行机构转变为多元的政策功能实现机构。一是打造买卖结合的综合性交易平台。要由“买”为主向买卖结合转变，下大力气建设好中央国家机关公共资源交易信息平台，为提升中央行政事业单位国有资产使用效益探索有效路径。在采购范围上，以目录内限额上项目为主向目录内外限额上下项目转变，持续拓展业务范围，做大做足单独委托项目，为科教文卫部门提供更好服务。在实施方式上，由立足北京向辐射全国转变，充分发挥远程评标和电子卖场平台影响力，主动承接各类行政事业单位、各级机关事务管理部门、驻京办事机构委托项目，积极融入和服务机关事务工作发展大局。构建“经得起更长寿命周期检验、经得起更广政策领域考量”的政策功能价值追求取向，健全政策体系，完善配套制度，确保政策功能真正落地生根见实效。二是建设商业信用征集体系。政府采购是社会诚信体系闭环建设的重要部分，集中采购机构既要在政府采购中推广使用守信激励和失信约束的奖惩机制，也要主动记录、评价采购人、供应商和评审专家等各类主体在政府采购领域的信用情况，规范竞争行为，维护市场秩序。三是建立采购大数据共享平台。一方面依托电子化平台加大政府采购信息公开力度，接受社会监督，提升采购公信力。另一方面，推动政府采购政务信息共享。主动适应数字经济、分享经济等新经济业态，以“协同共享”的互联网思维指导政府采购工作，利用采购大数据提升采购质量，对采购大数据进行充分挖掘、分析，为国家出台政策、企业评估市场、科研机构研判经济走势提供基础数据支持。

信息来源：中国机关后勤

综合报道：中经网-中经在线

特别荐稿：王京忠

编辑：熊辉 王海珠 郑紫文

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